Ο αείμνηστος Πολωνικής καταγωγής Πάπας Ιωάννης Παύλος Β' παρατήρησε περίφημα ότι η Ευρώπη πρέπει να «αναπνέει με δύο πνεύμονες» – το ανατολικό και το δυτικό μισό της. Δύο δεκαετίες μετά την ιστορική διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης το 2004, κατά την οποία προσχώρησαν δέκα νέα κράτη μέλη από την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη (ΚΑΕ), αυτή η ιδέα είναι εξίσου σημαντική. Ωστόσο, μια ανάγνωση της πολυαναμενόμενης έκθεσης του Μάριο Ντράγκι για την οικονομική ανταγωνιστικότητα της ΕΕ – ή παρατηρώντας όσα μένουν ανείπωτα – αποκαλύπτει μια γνώριμη ιστορία: μια Ευρώπη χωρισμένη σε διαφορετικά επίπεδα, όπου ορισμένα έθνη εξακολουθούν να θεωρούνται δευτερεύοντα.

Φυσικά, στην ΕΕ εξακολουθούν να υπάρχουν διαφορετικές διαφορές παρά τις δεκαετίες ολοκλήρωσης. Τροφοδοτούνται από οικονομικές, πολιτικές και κοινωνικο-πολιτιστικές ανομοιότητες. Ενισχύονται από διαφορετικά, ενίοτε αντικρουόμενα συμφέροντα, που εκφράζονται μέσω της πολιτικής ρητορικής. Οι Bruszt και Vukov πλαισιώνουν αυτό το θέμα σε μια σχέση πυρήνα-περιφέρειας και υπογραμμίζουν τις προκλήσεις που προκύπτουν από την «επιβολή ομοιογενών κανόνων και πολιτικών σε διαφορετικές οικονομίες σε διαφορετικά επίπεδα ανάπτυξης, με ανόμοια μοντέλα ανάπτυξης» και τις συνέπειές τους.

Αυτή η ανάρτηση εστιάζει στο χάσμα Ανατολής-Δύσης που συνδέεται στενά με τον μεταψυχρό πόλεμο σε σύγκριση με το διχασμό Βορρά-Νότου που προέκυψε από την κρίση της Ευρωζώνης. Το χάσμα Ανατολής-Δύσης δεν είναι απλώς μια ιστορική υποσημείωση – είναι μια επίμονη πραγματικότητα που απειλεί την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Ενώ η ΕΕ έχει προωθήσει την ειρήνη και την οικονομική συνεργασία, οι διαρθρωτικές και ιστορικές διαφορές μεταξύ Ανατολής και Δύσης παραμένουν βαθιά ριζωμένες. Η οικονομική ευημερία στην Ανατολή δεν μεταφράζεται πάντα σε πολιτική ευθυγράμμιση και η δημοκρατική οπισθοδρόμηση σε ορισμένες χώρες της ΚΑΕ έχει τροφοδοτήσει τον σκεπτικισμό μεταξύ των δυτικών κρατών μελών. Εν τω μεταξύ, οι οικονομικές πολιτικές που έχουν δημιουργηθεί κυρίως από και για τη Δυτική Ευρώπη έχουν ενισχύσει ένα σύστημα δύο επιπέδων, με την Ανατολική Ευρώπη να υποβιβάζεται συχνά στην περιφέρεια .

Τέλος, αυτή η διαίρεση απειλεί όχι μόνο την οικονομική ισορροπία της ΕΕ αλλά και την ίδια την ενότητα πάνω στην οποία οικοδομήθηκε. Όπως πολύ σωστά επισημαίνουν οι Bernatt και Cseres ,

«[στ]η αποτυχία αναγνώρισης και αντιμετώπισης των συγκεκριμένων προκλήσεων των χωρών της ΚΑΕ είναι προβληματική πολιτικά, οικονομικά και νομικά. Η παράλειψη των χωρών της ΚΑΕ από τις διαδικασίες επανεξέτασης των μελλοντικών πολιτικών της ΕΕ ενισχύει τις σχέσεις του πυρήνα και της περιφέρειας της Ευρώπης. Εγείρει ερωτήματα σχετικά με τη νομιμότητα τέτοιων πολιτικών ενώ υπονομεύει τον στόχο της δημιουργίας οικονομικής κυριαρχίας και ασφάλειας για την ΕΕ».

Σε αυτήν την ανάρτηση, θα αναλύσω σε ποιο βαθμό η παράλειψη της προοπτικής των χωρών της ΚΑΕ στη συζήτηση για την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ αποτελεί στρατηγική αποτυχία σε πολλά επίπεδα, καθώς έρχεται σε αντίθεση με το τεκμήριο της ισότητας των κρατών μελών που περιλαμβάνονται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 της ΣΕΕ καθώς και υπονομεύει τα θεμέλια της εσωτερικής αγοράς.

Η έκθεση του Ντράγκι και η χαμένη ανατολική προοπτική

Η έκθεση του Μάριο Ντράγκι επιδιώκει να αντιμετωπίσει την υστέρηση ανταγωνιστικότητας της Ευρώπης σε σύγκριση με τις Ηνωμένες Πολιτείες και την Κίνα, ωστόσο δεν αντικατοπτρίζει τις διαφορετικές οικονομικές πραγματικότητες της ΕΕ. Σημειωτέον, η έκθεση δεν ενσωματώνει γνώσεις από οικονομολόγους, φορείς χάραξης πολιτικής ή ομάδες προβληματισμού της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Μεταξύ των εταιρειών που συμμετείχαν στις διαβουλεύσεις, μόνο μία—η εσθονική εταιρεία τεχνολογίας Bolt—αντιπροσωπεύει την περιοχή της ΚΑΕ. Δεν θα ήταν προβληματικό αυτό καθαυτό εάν τα αποτελέσματα της έκθεσης –που στοχεύει στη στήριξη βασικών τομέων της ΕΕ μιας πιο ανταγωνιστικής ΕΕ– δεν ήταν «προς όφελος των πλουσιότερων μελών στη Δυτική Ευρώπη» , υποστηρίζεται στην έκθεση ότι η κρατική ενίσχυση πηγαίνει στην προσέλκυση περισσότερων παραγωγικών εγκαταστάσεων για να ανταγωνιστεί, π.χ.

Αυτός ο αποκλεισμός είναι προβληματικός όχι μόνο συμβολικά αλλά και πρακτικά. Από το 1990, το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της Πολωνίας έχει αυξηθεί 3,5 φορές, ξεπερνώντας κάθε άλλη ευρωπαϊκή χώρα και θέτοντας ένα παγκόσμιο σημείο αναφοράς. Άλλα κράτη της ΚΑΕ, όπως η Τσεχική Δημοκρατία, διαθέτουν μερικά από τα χαμηλότερα ποσοστά ανεργίας στην ΕΕ, σηματοδοτώντας ισχυρές αγορές εργασίας. Ο ακμάζων τεχνολογικός τομέας της Εσθονίας, με παράδειγμα εταιρείες όπως η Wise ή η Bolt, καταδεικνύει την ικανότητα της περιοχής για καινοτομία. Κι όμως, κανένας από αυτούς τους παράγοντες δεν φαίνεται να ενημέρωσε την ανάλυση του Ντράγκι. Υπουργοί από τη Λετονία, την Πολωνία και την Τσεχική Δημοκρατία επέκριναν την αποτυχία της έκθεσης να εξετάσει τις δυναμικές οικονομίες της Ανατολικής Ευρώπης. Ο υπουργός Οικονομίας της Λετονίας Βίκτορς Βαλαϊνίς σημείωσε ότι η «γραφειοκρατία, οι αμέτρητοι κανονισμοί και η έλλειψη δυναμισμού» που εντοπίζει ο Ντράγκι είναι προβλήματα που έχουν τις ρίζες τους στον πυρήνα της « Παλαιάς Ευρώπης», όχι απαραίτητα στην Ανατολή . Εν τω μεταξύ, Πολωνοί αξιωματούχοι τόνισαν ότι ο ανταγωνισμός δεν είναι μόνο μεταξύ της Ευρώπης και παγκόσμιων υπερδυνάμεων όπως οι ΗΠΑ και η Κίνα, αλλά και εντός της ίδιας της Ευρώπης.

Ένας τσέχος κυβερνητικός αξιωματούχος επεσήμανε την έντονη αντίθεση μεταξύ της προσέγγισης του Ντράγκι και του Ενρίκο Λέτα, ο οποίος συνεργάστηκε ενεργά με τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής της ΚΑΕ πριν δημοσιεύσει την έκθεσή του για την Ενιαία Αγορά . Ο Ντράγκι, αντίθετα, «δεν ταξίδεψε», αφήνοντας πολλούς στην Ανατολή να νιώθουν αποκλεισμένοι από μια συζήτηση που τους επηρεάζει άμεσα και αγνοώντας ότι η περιοχή της ΚΑΕ έχει από πρώτο χέρι εμπειρία στη μετάβαση από τον κομμουνισμό σε μια ανταγωνιστική οικονομία της αγοράς – εμπειρία που θα έπρεπε να είχε ενσωματωθεί στα ευρήματα του Ντράγκι.

Είναι ίσα τα κράτη μέλη;

Οι Συνθήκες περιλαμβάνουν ένα τεκμήριο στο άρθρο 4 παράγραφος 2 της ΣΕΕ ότι όλα τα κράτη μέλη είναι ίσα. Αυτή η αρχή της ισότητας βρίσκει τις ρίζες της στην ευρύτερη αρχή του διεθνούς δικαίου της κυριαρχίας της ισότητας των κρατών και είναι ενσωματωμένη σε διάφορους θεσμικούς κανόνες της ΕΕ.

Νομικά, όπως υποδεικνύεται από το Lenaerts , συνεπάγεται ότι αυτή η ισότητα είναι συνυφασμένη με την ενιαία ερμηνεία και εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ και διασφαλίζεται από «ένα δικαστήριο και ένα μόνο δικαστήριο» – το ΔΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό, η ισότητα των κρατών μελών και των πολιτών τους διασφαλίζεται μέσω της υπεροχής του δικαίου της ΕΕ . Ωστόσο, μέχρι στιγμής, το ερώτημα σχετικά με την ισότητα των κρατών μελών τέθηκε μάλλον σε σχέση με τις εντάσεις από κάτω προς τα πάνω μεταξύ των εθνικών νόμων («εσωτερικές διατάξεις») και του δικαίου της ΕΕ, και μετά από τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνονται και αντιμετωπίζονται τα κράτη μέλη που κοιτάζουν από πάνω προς τα κάτω .

Έτσι, όπως επισημαίνει ο Rossi , σε μια προοδευτικά ολοκληρωμένη ΕΕ, η τυπική ισότητα από μόνη της είναι ανεπαρκής. Καθώς η ολοκλήρωση προχωρά από την ένταξη, μέσω της εταιρικής σχέσης και στη συνέχεια σε μια ακόμη πιο στενή Ένωση, η έννομη τάξη λειτουργεί ως «κόλλα». Η ένταξη μεταφράζεται σε επίσημη ισότητα μεταξύ των κρατών μελών, η εταιρική σχέση πρέπει να βασίζεται στην αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας και της αμοιβαίας αναγνώρισης και στη συνέχεια να ενισχυθεί από την αρχή της αλληλεγγύης.

Σύνθεση: Η προσπάθεια των νέων κρατών μελών: από τις περιφέρειες στον πυρήνα

Η διεύρυνση του 2004 ήταν ένα μνημειώδες επίτευγμα, που συμβολίζει την ειρηνική ενοποίηση μιας ηπείρου που εδώ και πολύ καιρό χωρίζεται από ιστορία και ιδεολογία. Η διαδικασία ήταν απαιτητική — σύμφωνα με τα κριτήρια της Κοπεγχάγης, οι υποψήφιες χώρες έπρεπε να ενσωματώσουν το κοινοτικό κεκτημένο, συμπεριλαμβανομένων 470 νομικών κειμένων, να μεταφέρουν 80.000 σελίδες της Επίσημης Εφημερίδας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και να εφαρμόσουν 31 διαπραγματευτικά κεφάλαια . Η τεράστια κλίμακα της προσαρμογής ήταν άνευ προηγουμένου, με περισσότερα από 800 έργα αδελφοποίησης που συμβάλλουν στην ευθυγράμμιση των ιδρυμάτων σε ολόκληρη την ΕΕ.

Παρά αυτή την τεράστια προσπάθεια, ελάχιστα συζητούνται για τις συνεισφορές και τις θυσίες που έγιναν από τους ανθρώπους στην προετοιμασία και την προσαρμογή στην ένταξη. Οι πολίτες των χωρών της ΚΑΕ χρειάστηκε να υπομείνουν βαθιές οικονομικές και κοινωνικές αλλαγές, αντιμετωπίζοντας συχνά απώλειες θέσεων εργασίας, διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και επαναπροσδιορισμό της καθημερινής ζωής. Για να καταδείξουμε την κλίμακα αυτού του μετασχηματισμού, όσο δύσκολο κι αν είναι να πιστέψουμε, το 1990, το κατά κεφαλήν ΑΕΠ στην Πολωνία και την Ουκρανία ήταν παρόμοιο .

Η διαρθρωτική ανισορροπία ήταν εμφανής από την αρχή της διαδικασίας διεύρυνσης. Οι ανατολικές χώρες αγωνίζονται εδώ και πολύ καιρό με την υποεκπροσώπηση στα όργανα λήψης αποφάσεων της ΕΕ, ενώ οι δυτικές ανησυχίες για τη δημοκρατική διακυβέρνηση και τη διαχείριση της μετανάστευσης στην Ανατολή έχουν ενισχύσει τα παλιά στερεότυπα και τα κλισέ. Αυτό οδήγησε σε ένα έντονο αίσθημα ιστορικής αδικίας και οικονομικής κρίσης που ήταν στις ρίζες που οδήγησαν επίσης σε μια απότομη άνοδο των λαϊκιστικών κινημάτων. Ως αποτέλεσμα, οι μελετητές παρατήρησαν ένα παράδοξο στην περιοχή : ενώ η οικονομική ανάπτυξη ήταν ισχυρή, οι δημοκρατικοί θεσμοί έχουν μερικές φορές αποδυναμωθεί . Η διευρυμένη ενιαία αγορά της ΕΕ έχει ωφελήσει τις δυτικές εταιρείες, αλλά την ίδια στιγμή, οι εργαζόμενοι στην Ανατολή αντιμετωπίζουν ζητήματα εργασιακών δικαιωμάτων και οι πολιτικές ανησυχίες για το κράτος δικαίου έχουν τροφοδοτήσει εντάσεις. Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ στις Βρυξέλλες προσπάθησαν να αντιμετωπίσουν αυτές τις ανησυχίες, αλλά οι προσπάθειές τους περιορίστηκαν από τους αδύναμους μηχανισμούς επιβολής και την έλλειψη πολιτικής υποστήριξης.

Συνεργασία: Μία λύση δεν ταιριάζει σε όλες

Επιπλέον, όσον αφορά μια πιο ουσιαστική συζήτηση, η δημιουργία της εσωτερικής αγοράς βασίζεται σε μια ισχυρή προϋπόθεση για τη θέσπιση ισοδύναμων συνθηκών για την άσκηση μιας οικονομικής δραστηριότητας σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Ωστόσο, οι πιθανές ευκαιρίες που προσφέρει η εσωτερική αγορά παραμένουν απραγματοποίητες όσο το έργο παραμένει ημιτελές, οδηγώντας σε ένα κατακερματισμένο κανονιστικό περιβάλλον που μπορεί να προκύψει από την παραμέληση των διαφορών και της ποικιλομορφίας των κρατών μελών. Οι κανόνες ελεύθερης κυκλοφορίας δεν συνεπάγονται ότι όλα τα προϊόντα ή οι υπηρεσίες είναι πανομοιότυπα. Αντίθετα, η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης επιτρέπει τη διαφοροποίηση αυτών των προϊόντων και υπηρεσιών και τη διατήρηση της ποικιλομορφίας μεταξύ των κρατών μελών. Οι συστάσεις του Ντράγκι επικεντρώνονται στη μείωση της γραφειοκρατίας, ωστόσο οι πραγματικές αναποτελεσματικότητα στην Ευρώπη δεν είναι ομοιόμορφες και διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών. Η παράβλεψη αυτών των διαφορών μπορεί να οδηγήσει σε λανθασμένες λύσεις.

Εάν η Ευρώπη ενδιαφέρεται σοβαρά για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητάς της, δεν έχει την πολυτέλεια να παραμερίσει τις ταχύτερα αναπτυσσόμενες οικονομίες της. Η έκκληση του Ντράγκι για επενδυτικό πακέτο 800 δισ. ευρώ φαίνεται αποκομμένη από τους μηχανισμούς που έχουν ήδη οδηγήσει την οικονομική ανάπτυξη της Ευρώπης, όπως η χρηματοδότηση για τη συνοχή. Χώρες όπως η Πολωνία, η Τσεχία και η Ουγγαρία έχουν ωφεληθεί πάρα πολύ από αυτά τα κονδύλια, τα οποία έχουν διευκολύνει τη βελτίωση των υποδομών και την οικονομική σύγκλιση. Πολλοί οικονομολόγοι έχουν προειδοποιήσει ότι οι συστάσεις του Ντράγκι, αν και σχετικές σε ορισμένα πλαίσια, θα μπορούσαν να είναι επικίνδυνες για τις μικρότερες οικονομίες εάν εφαρμοστούν χωρίς να ληφθούν υπόψη περιφερειακοί παράγοντες. Για παράδειγμα, η εδραίωση της αγοράς τηλεπικοινωνιών και η δημιουργία μιας ενοποιημένης ένωσης κεφαλαιαγορών μπορεί να λειτουργήσει για τις δυτικές οικονομίες, αλλά θα μπορούσε να περιορίσει την πρόσβαση στη χρηματοδότηση για εξειδικευμένες επιχειρήσεις στην ΚΑΕ. Επιπλέον, η πρόσφατη αντίθεση της Γερμανίας στην εξαγορά της Commerzbank από την UniCredit από την Ιταλία καταδεικνύει ότι ο οικονομικός εθνικισμός παραμένει ισχυρός ακόμη και εντός της υποτιθέμενης ενοποιημένης Ενιαίας Αγοράς.

Η χρηματοδότηση της συνοχής υπήρξε βασικός μοχλός της επιτυχίας των χωρών της ΚΑΕ και πρέπει να συνεχιστεί, αντί να δίνεται προτεραιότητα στους δυτικούς (εθνικούς) πρωταθλητές μόνο. Η πρόσβαση σε τέτοια χρηματοδότηση θα πρέπει να συνδέεται με την προώθηση της καινοτομίας και της εκπαίδευσης για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας. Η έκθεση του Draghi (σελ. 19) υπογραμμίζει την ανάγκη για νέους τύπους επενδύσεων που βασίζονται σε υπάρχουσες πρωτοβουλίες καινοτομίας. Τονίζει επίσης ότι οι υπηρεσίες – κλειδί για τη μελλοντική ανάπτυξη – τείνουν να συγκεντρώνονται σε μεγάλες, πλούσιες πόλεις, όπως και τα οφέλη της καινοτομίας. Οι μεταφορές και ο βαθύτερος συντονισμός με τις παρακείμενες βιομηχανίες δικτύου διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο στην αντιστάθμιση αυτών των τάσεων. Εν τω μεταξύ, η παρακμή – η μετεγκατάσταση της παραγωγής από την Ασία στην Ευρώπη – έχει ωφελήσει σε μεγάλο βαθμό τις οικονομίες της ΚΑΕ, όπου οι ισχυρές αγορές εργασίας και η κουλτούρα της σκληρής δουλειάς συνεχίζουν να προσελκύουν επενδύσεις. Η παράλειψη του Ντράγκι να εξετάσει αυτή τη δυναμική εγείρει ανησυχίες ότι οι συστάσεις του ενδέχεται να εμποδίσουν ακούσια τις ίδιες τις περιοχές που οδηγούν αυτήν τη στιγμή την ευρωπαϊκή ανάπτυξη.

Συμπέρασμα: Μια Ευρώπη που αναπνέει με δύο πνεύμονες

Οι Bruszt και Vukov υποστηρίζουν ότι η αποτελεσματική ολοκλήρωση της αγοράς μεταξύ διαφορετικών οικονομιών μπορεί να συμβεί υπό δύο προϋποθέσεις: (1) όταν τα οφέλη και τα βάρη της ολοκλήρωσης κατανέμονται για τη μείωση των αναπτυξιακών ανισοτήτων ή (2) όταν οι πολιτικές επεκτείνουν και προσαρμόζουν τις ολοκληρωμένες αγορές με τρόπους που προσεγγίζουν τα σύνορα Pareto, ακόμη και αν δεν επιτευχθεί σύγκλιση. Η έκθεση του Ντράγκι παραβλέπει αυτές τις σκέψεις. Η προώθηση της καινοτομίας και της ανταγωνιστικότητας χωρίς την αντιμετώπιση του κινδύνου στρεβλώσεων των περιφερειών είναι κοντόφθαλμη και θα μπορούσε να επιδεινώσει έντονα το χάσμα πυρήνα-περιφέρειας.

Η Δρ. Malgorzata Kozak είναι Επίκουρη Καθηγήτρια στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στο δίκαιο του ανταγωνισμού στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου της Ουτρέχτης .