Η διαφάνεια είναι μια ρητή κανονιστική επιλογή που έγινε στη Συνθήκη της Λισαβόνας και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Υποχρεώνουν τα θεσμικά όργανα της ΕΕ να « διεξάγουν το έργο τους όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά» , να λαμβάνουν «απόφαση όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά» και « να διασφαλίζουν τη δημοσίευση των εγγράφων που σχετίζονται με τις νομοθετικές διαδικασίες », προκειμένου να διασφαλίζεται ότι κάθε πολίτης της ΕΕ έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στη δημοκρατική ζωή της Ένωσης. Υπάρχουν κανόνες πρόσβασης του κοινού ( κανονισμός αριθ. 1049/2001 ) για την εφαρμογή αυτών των αρχών.

Παρακολουθώ την ανάπτυξη αυτών των κανόνων από τη δημιουργία τους το 2001 με διάφορες ιδιότητες, μεταξύ άλλων ως εκπρόσωπος της φινλανδικής κυβέρνησης στις διαπραγματεύσεις για την πιθανή μεταρρύθμισή τους (μετά από δύο προτάσεις της Επιτροπής το 2008 και το 2011 ) και πολλές από τις κύριες δικαστικές υποθέσεις. Αφού επέστρεψα στον ακαδημαϊκό χώρο το 2015, έγινα ενεργός χρήστης των δικαιωμάτων που παρέχονται από αυτούς τους κανόνες. Όχι μόνο υποβάλλω αιτήματα για έγγραφα που χρειάζονται για την έρευνά μου αλλά και –μετά την σχεδόν αναπόφευκτη άρνηση πρόσβασης– προσφεύγω σε αρνητικές αποφάσεις τόσο στα δικαστήρια της ΕΕ ( εδώ και εδώ ) όσο και στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή. Για έναν παρατηρητή με αυτό το είδος πρακτικού-ιστορικού φακού, η περίοδος της Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν ως Προέδρου της Επιτροπής έχει προσφέρει μια σειρά συναισθημάτων που κυμαίνονται από έκπληξη έως απογοήτευση, ανησυχία και θυμό.

Η δεύτερη Επιτροπή της φαίνεται να συνεχίζει από εκεί που σταμάτησε η πρώτη. Στην πρώτη της συνεδρίαση στις 4 Δεκεμβρίου 2024, η νέα Επιτροπή αναθεώρησε τον εσωτερικό της κανονισμό . Περιλαμβάνουν ένα παράρτημα σχετικά με τους «Λεπτομέρειους κανόνες για την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001». Σε αυτό το παράρτημα, η Επιτροπή θέτει μονομερώς πολυάριθμους περιορισμούς στην εφαρμογή του νόμου περί διαφάνειας, με προφανή στόχο να αποκλείσει όσο το δυνατόν περισσότερα δικά της έγγραφα από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων πρόσβασης του κοινού. Με αυτόν τον τρόπο, ο «Φύλακας της Νομιμότητας» φαίνεται να ξεχνά ότι ο καθορισμός του επιπέδου διαφάνειας και πρόσβασης στα έγγραφα δεν είναι νομικά στη διακριτική ευχέρεια των επιμέρους θεσμικών οργάνων, αλλά μια κανονιστική επιλογή που γίνεται στη Συνθήκη της Λισαβόνας και στον Χάρτη.

Η πρόταση της Επιτροπής για αναθεώρηση αριθ. 1049/2001 (2008)

Ο κανονισμός εφαρμόζεται σε «όλα τα έγγραφα που κατέχει ένα θεσμικό όργανο, δηλαδή έγγραφα που συντάσσονται ή λαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (άρθρο 2 παράγραφος 3). Τα έγγραφα είναι δημόσια εκτός εάν υπάρχουν δικαιολογημένοι λόγοι άρνησης κοινοποίησης. Ένα έγγραφο ορίζεται γενικά ως «οποιοδήποτε περιεχόμενο ανεξάρτητα από το μέσο του». Ο κανονισμός θεσπίζει ορισμένες εξαιρέσεις και μια διαδικασία δύο σταδίων για την εφαρμογή πρόσβασης με προθεσμία δεκαπέντε εργάσιμων ημερών. Απαιτεί επίσης την προληπτική γνωστοποίηση των νομοθετικών εγγράφων και την υποχρέωση τήρησης δημόσιων μητρώων.

Επτά χρόνια μετά την αρχική έκδοσή του, η Επιτροπή ενέκρινε πρόταση για αναδιατύπωση του κανονισμού. Η πρόταση αφορούσε ορισμένες από τις βασικές επιλογές της, συμπεριλαμβανομένου του ευρέος ορισμού του εγγράφου και του ευρύτερου πεδίου εφαρμογής του κανονισμού.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, ο ορισμός του εγγράφου ήταν πολύ ευρύς. Υποστήριξε ότι ένα «έγγραφο» θα υπήρχε μόνο «αν είχε διαβιβαστεί στους αποδέκτες του ή είχε κυκλοφορήσει εντός του ιδρύματος ή είχε καταχωριστεί με άλλο τρόπο». Η πρόταση προκάλεσε έντονες συζητήσεις, καθώς αύξησε σαφώς τη θεσμική διακριτικότητα. Επιπλέον, η Επιτροπή επιθυμούσε να αποκλείσει συνολικά δύο κατηγορίες εγγράφων από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων πρόσβασης. Αυτό περιελάμβανε υπομνήματα του Δικαστηρίου που υποβλήθηκαν από μέρη εκτός των θεσμικών οργάνων και «τα έγγραφα που αποτελούν μέρος του διοικητικού φακέλου μιας έρευνας ή της διαδικασίας που αφορά πράξη ατομικής εμβέλειας δεν είναι προσβάσιμα στο κοινό έως ότου περατωθεί η έρευνα ή η πράξη καταστεί οριστική».

Η Επιτροπή προσπάθησε επίσης να ευθυγραμμίσει το νομικό πλαίσιο της ΕΕ με τις απαιτήσεις της Σύμβασης του Aarhus για την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, αλλά το έκανε με τρόπους που γρήγορα διαπιστώθηκαν ελλιπείς, ιδίως όσον αφορά το τεκμήριο δημοσίου συμφέροντος για αποκάλυψη ενσωματωμένο στο καθεστώς του Aarhus. Η εξαίρεση σχετικά με το «απόρρητο και την ακεραιότητα του ατόμου» έπρεπε να αντικατασταθεί από μια νέα διάταξη που θα καθόριζε ότι:

Τα ονόματα, οι τίτλοι και τα καθήκοντα των κατόχων δημόσιων αξιωμάτων, των δημοσίων υπαλλήλων και των εκπροσώπων συμφερόντων σε σχέση με τις επαγγελματικές τους δραστηριότητες γνωστοποιούνται εκτός εάν, δεδομένων των ιδιαίτερων συνθηκών, η αποκάλυψη θα επηρεάσει δυσμενώς τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα. Άλλα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα κοινοποιούνται σύμφωνα με τους όρους σχετικά με τη νόμιμη επεξεργασία τέτοιων δεδομένων που ορίζονται στη νομοθεσία της ΕΚ για την προστασία των ατόμων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.

Η πλειοψηφία του Συμβουλίου συμμερίστηκε τις προσπάθειες της Επιτροπής να περιορίσει τη διαφάνεια. Το Κοινοβούλιο, ενώ μιλούσε για περισσότερη διαφάνεια, ήταν πρόθυμο να δεσμευτεί σε ζητήματα που είχαν σχετικά μικρή σχέση με την πρόσβαση σε έγγραφα, όπως διοργανικά ζητήματα και ταξινομήσεις εγγράφων, και απλώς φαινόταν ότι δεν εστιάζεται σε ό,τι έχει σημασία.

Σε μια εξαιρετικά άβολη συγκυρία, δύο μήνες αφότου η Επιτροπή υπέβαλε την πρότασή της, το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφασή του στην υπόθεση Turco . Προς φρίκη των νομικών υπηρεσιών των οργάνων, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι,

Η δημοσιοποίηση εγγράφων που περιέχουν τις συμβουλές της νομικής υπηρεσίας ενός θεσμικού οργάνου για νομικά ζητήματα που ανακύπτουν κατά τη συζήτηση νομοθετικών πρωτοβουλιών αυξάνει τη διαφάνεια και τη διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας και ενισχύει το δημοκρατικό δικαίωμα των ευρωπαίων πολιτών να ελέγχουν ενδελεχώς τις πληροφορίες που αποτέλεσαν τη βάση μιας νομοθετικής πράξης […].

Για το Δικαστήριο,

«Η διαφάνεια από αυτή την άποψη συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας επιτρέποντας στους πολίτες να ελέγχουν όλες τις πληροφορίες που έχουν αποτελέσει τη βάση μιας νομοθετικής πράξης. Η δυνατότητα των πολιτών να μάθουν τους λόγους στους οποίους βασίζεται η νομοθετική δράση αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών τους δικαιωμάτων».

Κατά συνέπεια, στις αναδιατυπωμένες διαπραγματεύσεις από τις νομικές υπηρεσίες τέθηκε η πρόσβαση σε νομικές γνωμοδοτήσεις ως θέμα που χρειαζόταν επειγόντως διόρθωση, οδηγώντας σε πρόταση για νέο άρθρο 4α παράγραφος 1:

Η πρόσβαση σε νομικές συμβουλές σχετικά με ζητήματα που αποτελούν αντικείμενο διαδικασίας λήψης αποφάσεων έως ότου η σχετική πράξη καταστεί οριστική ή σχετικά με νομικό ζήτημα που δεν έχει αποφασιστεί, σε τελευταίο βαθμό, από το Δικαστήριο, τεκμαίρεται ότι υπονομεύει την προστασία των νομικών συμβουλών. Ο αιτών μπορεί να αποδείξει ότι υπάρχει υπέρτατο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των εγγράφων. (Αρ. Έγγρ. Συμβουλίου 9441/12)

Αυτό συνδέθηκε με μια νέα παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου, η οποία αποτελούσε μια πολύ προφανή προσπάθεια αναθεώρησης του Turco : «[για τον σκοπό αυτού του άρθρου, οι αρχές που διέπουν αυτόν τον κανονισμό δεν συνιστούν από μόνες τους τόσο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον» (Έγγραφο του Συμβουλίου Αρ. 16757/12).

Οι νομοθετικές διαπραγματεύσεις συνεχίστηκαν για λίγο, αλλά με βαθμιαία μείωση του σθένους, και τελικά σταμάτησαν επ' αόριστον.

Ανάπτυξη μέσω της νομολογίας

Αντί για αναθεώρηση του Κανονισμού 1049/2001, η νομοθεσία και η νομολογία συνέχισαν να αναπτύσσονται. Η Συνθήκη της Λισαβόνας τέθηκε σε ισχύ, με μεγαλύτερη έμφαση στη νομοθετική διαφάνεια και στην αρχή της συμμετοχικής δημοκρατίας. Η νέα Συνθήκη διεύρυνε επίσης το πεδίο των κανόνων πρόσβασης του κοινού σε όλα τα θεσμικά όργανα, τους φορείς και τους οργανισμούς της ΕΕ.

Με τη νομοθετική μεταρρύθμιση σε αναμονή, οι οργανισμοί της ΕΕ εφαρμόζουν τον κανονισμό 1049/2001 με βάση τους δικούς τους ιδρυτικούς κανονισμούς. Οι κανόνες της ΕΕ για την προστασία των δεδομένων ενημερώθηκαν, αντικαθιστώντας την ιδέα της προστασίας της «προσωπικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου» με μια προσέγγιση που βασίζεται έντονα στη συναίνεση. Δεδομένου ότι σχεδόν κάθε έγγραφο είναι πιθανό να περιλαμβάνει τουλάχιστον ορισμένα προσωπικά δεδομένα, αυτοί οι κανόνες κυριαρχούν έκτοτε στην εφαρμογή της εξαίρεσης.

Εκτός του πλαισίου της ΕΕ, η νομοθεσία για την πρόσβαση του κοινού συχνά επικεντρώνεται κυρίως στη διοίκηση, ενώ αφήνει τα νομοθετικά θέματα εντελώς εκτός του πεδίου εφαρμογής τους. Στη νομολογία των δικαστηρίων της ΕΕ, ωστόσο, η εστίαση των κανόνων πρόσβασης του κοινού της ΕΕ στράφηκε σε νομοθετικά ζητήματα. Η αρχή Turco που τονίζει τη σημασία της νομοθετικής διαφάνειας έχει υποστηριχθεί με συνέπεια από το Δικαστήριο στη μεταγενέστερη νομολογία , επίσης όσον αφορά τις θέσεις των κρατών μελών και τα έγγραφα τριμερούς διαλόγου . Σε μια υπόθεση που αφορούσε τη δημοσιότητα της εκτίμησης επιπτώσεων , το Δικαστήριο επιβεβαίωσε συγκεκριμένα ότι η νομοθετική διαφάνεια ισχύει επίσης για το προπαρασκευαστικό νομοθετικό έργο στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το οποίο είναι συχνά καθοριστικό για νομοθετικές επιλογές και αποτελέσματα.

Επίσημα, το Δικαστήριο συνέχισε να υπογραμμίζει ότι,

Μολονότι η νομοθετική δραστηριότητα των θεσμικών οργάνων της ΕΕ απαιτεί ιδιαίτερα ευρεία πρόσβαση στα έγγραφα, αυτό δεν σημαίνει σε καμία περίπτωση ότι οι άλλες δραστηριότητες των οργάνων αυτών δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001, ο οποίος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 2 παράγραφος 3, ισχύει για όλα τα έγγραφα που κατέχουν τα όργανα αυτά, δηλαδή συντάχθηκαν ή ελήφθησαν σε όλους τους τομείς δραστηριότητας τους.

Ωστόσο, στην πράξη, το Συνέδριο κατανοούσε πολύ καλά την επιθυμία της Επιτροπής να εξαιρέσει πολλά από τα μη νομοθετικά έγγραφά της από το πεδίο της πρόσβασης του κοινού. Μολονότι απορρίπτει επίσης ορισμένες από τις απόψεις της Επιτροπής (όπως για την εκτίμηση επιπτώσεων και τις νομικές συμβουλές), έχει, σε πολλές περιπτώσεις, αποδεχτεί να αντικαταστήσει την υποχρέωση διενέργειας συγκεκριμένης, ατομικής εξέτασης του περιεχομένου των ζητούμενων εγγράφων με ένα γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας . Αυτό επιτρέπει στην Επιτροπή να αφήσει εκ των πραγμάτων μεγάλο μέρος των βασικών δραστηριοτήτων της εκτός δημόσιας πρόσβασης, συμπεριλαμβανομένων των κρατικών ενισχύσεων , του ελέγχου των συγκεντρώσεων , των διαδικασιών ελέγχου των συγχωνεύσεων , των ερευνών, των διαδικασιών επί παραβάσει , των διαδικασιών βάσει του άρθρου 81 ΕΚ (τώρα του άρθρου 101 της ΣΛΕΕ) και των πιλοτικών διαδικασιών .

Τα γενικά τεκμήρια είναι νομικά προβληματικά για διάφορους λόγους. Πρώτον, δεν βρίσκουν βάση στον κανονισμό 1049/2001. Δεύτερον, είναι σαφώς αντίθετες με τις υποχρεώσεις της ΕΕ βάσει της Σύμβασης του Aarhus, η οποία απαιτεί να ερμηνεύονται περιοριστικά όλοι οι λόγοι άρνησης εξαίρεσης, λαμβάνοντας υπόψη το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετείται από τη δημοσιοποίηση και λαμβάνοντας υπόψη εάν οι ζητούμενες πληροφορίες σχετίζονται με εκπομπές στο περιβάλλον. Τρίτον, έχουν άμεσο και σαφές αντίκτυπο στις δυνατότητες των εθνικών αρχών να αποκαλύπτουν έγγραφα βάσει της εθνικής νομοθεσίας. Εξάλλου, η Επιτροπή υποστηρίζει σταθερά ότι «το γεγονός ότι τα ζητούμενα έγγραφα σχετίζονται ή αποτελούν τη βάση εθνικής νομοθετικής πράξης δεν αλλάζει τη φύση τους σε επίπεδο ΕΕ, ούτε αλλάζει το γεγονός ότι αποτελούν μέρος μιας εν εξελίξει διαδικασίας επί παραβάσει».

Αυτό είναι ιδιαίτερα προβληματικό όσον αφορά τις διαδικασίες επί παραβάσει, οι οποίες συχνά έχουν άμεσο αντίκτυπο στην ερμηνεία ή την εγκυρότητα του εθνικού δικαίου και στην εθνική νομοθεσία που υφίσταται ή πρόκειται να εισαχθεί (αλλαγές στην) εθνική νομοθεσία. Πέρα από το νομοθετικό πλαίσιο, το δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση παρέμεινε στην καλύτερη περίπτωση «αναιμικό» .

Von der Leyen και διαφάνεια

Κατά τη διάρκεια της πρώτης Επιτροπής της von der Leyen, η πρόσβαση της ίδιας της Επιτροπής στα αρχεία εγγράφων παρέμεινε στο προσκήνιο. Αντί να συνεχίσει τη μεταρρύθμιση των κανόνων πρόσβασης του κοινού, κατέθεσε προτάσεις βάσει του άρθρου 298 ΣΛΕΕ για τον Κανονισμό 2023/2841 , που θεσπίζει μέτρα για υψηλό κοινό επίπεδο ασφάλειας στον κυβερνοχώρο και πρόταση κανονισμού για την ασφάλεια των πληροφοριών στα θεσμικά όργανα, τους φορείς, τα γραφεία και τους οργανισμούς της Ένωσης. Και τα δύο αφορούν τη μυστικότητα, όχι τη διαφάνεια.

Όσον αφορά τον χειρισμό των αιτημάτων δημόσιας πρόσβασης από την ίδια την Επιτροπή, η γενική πολιτική είναι στρατηγική καθυστέρηση, στο βαθμό που μια έρευνα του Διαμεσολαβητή διαπίστωσε ότι «οι συστημικές και σημαντικές καθυστερήσεις στην επεξεργασία των αιτημάτων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα από την Επιτροπή ισοδυναμούν με κακοδιοίκηση. Η Επιτροπή πρέπει, κατά προτεραιότητα, να διορθώσει αυτήν την κατάσταση» .

Οι στρατηγικές καθυστερήσεις ήταν το τυπικό πρότυπο, επίσης με τα δικά μου αιτήματα, που αφορούσαν νομικές συμβουλές και άλλα νομοθετικά έγγραφα, περιβαλλοντικές πληροφορίες (συμπεριλαμβανομένων στο πλαίσιο υποθέσεων παραβίασης) και έγγραφα σχετικά με τη Διευκόλυνση Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Σε πολλούς από αυτούς τους τομείς, η απογοήτευσή μου έχει μοιραστεί με την κοινωνία των πολιτών και τους ερευνητές δημοσιογράφους. Σε συναντήσεις με αξιωματούχους της Επιτροπής, μου είπαν ωμά ότι η διαφάνεια δεν έχει αξία από μόνη της, αλλά μάλλον υπάρχει για να κάνει τα πράγματα πιο δύσκολα. Από πολλές απόψεις, η Επιτροπή έπαψε να εφαρμόζει τους κανόνες πρόσβασης του κοινού με οποιονδήποτε ουσιαστικό τρόπο. Η καθυστέρηση πρόσβασης είναι συχνά άρνηση πρόσβασης.

Η πρώτη Προεδρία του Von der Leyen κορυφώθηκε με την προφορική ακρόαση στο Γενικό Δικαστήριο τον Νοέμβριο του 2024 σχετικά με το αίτημα των New York Times για πρόσβαση στα γραπτά μηνύματα που αφορούσαν τις αγορές εμβολίων Covid-19 από την ΕΕ. Το κοινό που ήταν παρόν στο δικαστήριο μοιράστηκε μια συλλογική αναταραχή που παρακολούθησε τους δικηγόρους της Επιτροπής που αγωνίζονται να δώσουν οποιαδήποτε αξιοπρεπή απάντηση στις πολύ βασικές ερωτήσεις των δικαστών σχετικά με τον τρόπο διεξαγωγής της έρευνας και πώς η Επιτροπή είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι τα μηνύματα ήταν «μη ουσιώδη». Δεν υπήρχε καμία αμφιβολία στο μυαλό των παρευρισκομένων ότι όλα είχαν γίνει με σαφείς οδηγίες από το Γραφείο του Προέδρου και ότι οι δικηγόροι της Επιτροπής εργάζονταν με εντολές φίμωσης από το ίδιο μέρος.

Αυτές οι εξελίξεις έρχονται σε αντίθεση με την κανονιστική επιλογή για τη διαφάνεια που περιλαμβανόταν στις Συνθήκες λόγω της κρίσιμης σημασίας της για την ΕΕ και των θεσμικών της οργάνων και της κλονισμένης νομιμότητάς τους.

Ενημερωμένοι εσωτερικοί κανόνες στις 4 Δεκεμβρίου 2024

Για να το πούμε ωμά, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι νέοι κανόνες της Επιτροπής που εγκρίθηκαν στις 4 Δεκεμβρίου 2024 είναι απλώς παράνομοι. Έρχονται σε αντίθεση με τις Συνθήκες της ΕΕ, τον κανονισμό αριθ. 1049/2001 και τη νομολογία, και τις υποχρεώσεις της ΕΕ βάσει της Σύμβασης του Aarhus.

Το παράρτημα, μεταξύ άλλων , περιορίζει το δικαίωμα πρόσβασης σε «[γ]πολίτες της Ένωσης και φυσικά ή νομικά πρόσωπα που κατοικούν ή έχουν την καταστατική τους έδρα σε κράτος μέλος». Αυτό αγνοεί το γεγονός ότι σύμφωνα με τον κανονισμό του Aarhus , «ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. ιδρύματα και φορείς χωρίς διακρίσεις ως προς την ιθαγένεια, την εθνικότητα ή την κατοικία και, στην περίπτωση νομικού προσώπου, χωρίς διακρίσεις ως προς το πού έχει την έδρα του ή το πραγματικό κέντρο των δραστηριοτήτων του».

Το άρθρο 2 του παραρτήματος εισάγει ορισμένους περιορισμούς στον ορισμό του εγγράφου – περιορισμούς του είδους που είχε προτείνει η Επιτροπή ήδη το 2008, αλλά οι οποίοι δεν μπήκαν ποτέ στη νομοθεσία. Προφανώς, έχοντας κατά νου το φιάσκο των μηνυμάτων κειμένου, αυτοί οι κανόνες δημιουργούν νέα εμπόδια πρόσβασης μέσω κανόνων σχετικά με την εγγραφή και τη μη εγγραφή και τη δυνατότητα αυτόματης διαγραφής μη καταχωρημένων email και μηνυμάτων κειμένου. Ουσιαστικά, αυτή είναι η Επιτροπή που αποφασίζει αυθαίρετα τι είναι ή όχι σχετικό έγγραφο που πρέπει να καταχωρηθεί και τελικά να υπόκειται σε αιτήματα δημόσιας πρόσβασης.

Το άρθρο 3 (σχετικά με έγγραφα στα οποία έχει άμεση πρόσβαση το κοινό) χρησιμεύει στη διασφάλιση αυτού δεν υπάρχει έγκαιρη πρόσβαση σε νομοθετικά έγγραφα. Η προληπτική γνωστοποίηση περιορίζεται σε νομοθετικές προτάσεις από την έγκρισή τους , οι οποίες θα συνοδεύονται από εκτιμήσεις επιπτώσεων και τη γνώμη της επιτροπής ρυθμιστικού ελέγχου. Αυτό παραβιάζει σαφώς τη νομολογία που αναφέρθηκε παραπάνω, η οποία υπογραμμίζει την ανάγκη για προληπτική και έγκαιρη γνωστοποίηση πριν από την έγκριση των νομοθετικών προτάσεων.

Το άρθρο 4 προβλέπει έναν μακρύ κατάλογο τεκμηρίων μη αποκάλυψης, που ξεπερνά κατά πολύ οτιδήποτε έχει εγκριθεί από το Δικαστήριο, συμπεριλαμβανομένων επίσης «διαδικασιών βάσει του νόμου για τις ψηφιακές αγορές και του νόμου για τις ψηφιακές υπηρεσίες και συγκρίσιμων διοικητικών διαδικασιών». Ο κατάλογος περιλαμβάνει «έγγραφα που αποτελούν μέρος των εν εξελίξει διαδικασιών διοικητικής έγκρισης», ακόμη και αν υπάρχουν στην πραγματικότητα αρκετά παραδείγματα παράγωγης νομοθεσίας που προβλέπει τη δημοσιοποίηση. Ο κατάλογος περιλαμβάνει κυρίως όλες τις νομικές γνωμοδοτήσεις – ισχυρισμός που έχει επανειλημμένα απορριφθεί από το Δικαστήριο.

Το βάρος της απόδειξης βαρύνει τον αιτούντα, ο οποίος πρέπει να αποδείξει υπέρτατο δημόσιο συμφέρον για την παροχή πρόσβασης. Η Επιτροπή ορίζει περαιτέρω ότι «η διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη έως ότου η πράξη περάτωσης της διαδικασίας δεν μπορεί πλέον να προσβληθεί ενώπιον των δικαστηρίων της Ένωσης ή εθνικού δικαστηρίου», γεγονός που παρατείνει την εφαρμογή των τεκμηρίων λίγο πολύ επ' αόριστον, καθώς δεν υπάρχει χρονικό όριο για τις προδικαστικές διαδικασίες αναφοράς.

Ο απερχόμενος Διαμεσολαβητής έχει επανειλημμένα αναφερθεί στην έλλειψη δέσμευσης της Επιτροπής von der Leyen με ανησυχίες σχετικά με τη διαφάνεια. Το παράρτημα το καθιστά ρητό αυτό. Εάν μια απόφαση της Επιτροπής ακυρωθεί από το Δικαστήριο, η Επιτροπή θα εκδώσει νέα επιβεβαιωτική απόφαση για την εφαρμογή της εν λόγω απόφασης. Ωστόσο, μια πρόταση λύσης ή σύστασης του Διαμεσολαβητή θα «αξιολογηθεί» απλώς, προκειμένου να αποφασιστεί εάν η Επιτροπή θα πρέπει να «παραχωρήσει περαιτέρω ή πλήρη πρόσβαση στα έγγραφα στο πλαίσιο της απάντησης της Επιτροπής στην πρόταση ή τη σύσταση». Αυτό επισημοποιεί την τρέχουσα πρακτική της Επιτροπής να αγνοεί τις συστάσεις του Διαμεσολαβητή.

Βαλώνοντας ενώ καίγεται η Ρώμη

Οι Συνθήκες και η Σύμβαση του Aarhus δημιουργούν νομικά δεσμευτικές υποχρεώσεις για τα θεσμικά όργανα της ΕΕ. Λοιπόν, τι κάνετε όταν το ίδρυμα που ανατέθηκε ως το
Ο «θεματοφύλακας των Συνθηκών» και ο επιβολής του κράτους δικαίου επιλέγει να θέσει τον εαυτό του, στις πραγματικές του πρακτικές, σε ανοιχτή περιφρόνηση των Συνθηκών, των διεθνών δεσμεύσεων και του παράγωγου δικαίου της ΕΕ, και μάλιστα έχει το τσουτςπα να βάλει αυτή την παραβίαση στα χαρτιά και να τη δημοσιεύσει ως εσωτερικούς κανόνες;

Ευτυχώς, η παράβαση των υποχρεώσεών της από την Επιτροπή μπορεί να αμφισβητηθεί με διάφορους τρόπους. Δεδομένης της μυστικότητας που περιβάλλει την έγκριση των κανόνων της Επιτροπής και του σύντομου χρονικού ορίου για την προσφυγή στο Δικαστήριο, είναι απίθανη η άμεση προσφυγή ακύρωσης. Ωστόσο, οι σαφείς παραβιάσεις των υποχρεώσεων της ΕΕ βάσει της Σύμβασης του Aarhus μπορούν να οδηγήσουν σε αίτημα για εσωτερική αναθεώρηση διοικητικών πράξεων με μη κυβερνητική οργάνωση ή άλλα μέλη του κοινού βάσει του κανονισμού του Aarhus , η οποία μπορεί επίσης να οδηγήσει σε διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Τουλάχιστον ένα τέτοιο αίτημα έχει υποβληθεί από την περιβαλλοντική ΜΚΟ ClientEarth . Τέλος, όταν η Επιτροπή αρνείται την πρόσβαση βάσει των νέων κανόνων της, τέτοιες αποφάσεις μπορούν να προσβληθούν ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, επικαλούμενος ταυτόχρονα την παρανομία διατάξεων του Κανονισμού Διαδικασίας.

Δεν μπορεί παρά να αναρωτηθεί κανείς τη μυωπία της Επιτροπής. Παρά τις φανταχτερές πρωτοβουλίες όπως το σχέδιο δράσης για την ευρωπαϊκή δημοκρατία και το πακέτο για την υπεράσπιση της δημοκρατίας , η Επιτροπή φαίνεται να πιστεύει ότι η δημοκρατία διαφέρει από το πώς υποστηρίζει τις βασικές αρχές της συμμετοχικής δημοκρατίας στις δικές της θεσμικές πρακτικές. Φαίνεται να προτείνει ότι θα πρέπει να του επιτρέπεται να νομοθετεί μυστικά εγκρίνοντας εσωτερικούς κανόνες που υπάρχουν για να διασφαλιστεί ότι οι πολίτες δεν μπορούν να έχουν έγκαιρη πρόσβαση για συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων. Με αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή προσφέρει τεράστια ζημία σε μια ήδη αποδυναμωμένη ΕΕ. Quis custodiet ipsos custodes;

Η Päivi Leino-Sandberg είναι Καθηγήτρια Διακρατικού Ευρωπαϊκού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο του Ελσίνκι. Ειδικεύεται στο συνταγματικό και θεσμικό δίκαιο της ΕΕ, ασχολείται συχνά με διεπιστημονική εργασία και χρησιμοποιεί εμπειρικές μεθόδους. Πριν επιστρέψει με πλήρη απασχόληση στον ακαδημαϊκό χώρο το 2015, εργάστηκε για περισσότερα από 10 χρόνια ως νομικός σύμβουλος για τη φινλανδική κυβέρνηση συμμετέχοντας σε πολυάριθμες διαπραγματεύσεις με την ΕΕ και τις διεθνείς διαπραγματεύσεις και δικαστικές υποθέσεις. Τα πρόσφατα βιβλία της περιλαμβάνουν μια μονογραφία με τίτλο The Politics of Legal Expertise in EU Policymaking (CUP 2021) και τρεις συνεπιμελημένες συλλογές δοκιμίων Law, Legal Expertise and EU Policymaking (CUP 2022), (In)visible European Government. Critical Approaches to Transparency as a ideal and a Practice (Routledge 2023) and Dynamics of Powers in the European Union (Hart Publishing 2024).