Εισαγωγή

Στις 11 Φεβρουαρίου 2025, η Επιτροπή ανακοίνωσε την απόσυρση της πρότασης του 2017 για τη μεταρρύθμιση του κανονισμού επιτροπολογίας . Οι λόγοι για την απόσυρση είναι μάλλον συνοπτικοί: «[ n]όχι προβλέψιμη συμφωνία – η πρόταση έχει μπλοκαριστεί και περαιτέρω πρόοδος είναι απίθανη ». Χαρακτηρισμένη από την Επιτροπή ως « νέα ώθηση για την ευρωπαϊκή δημοκρατία» , η πρόταση είχε αναμφισβήτητα να κάνει πολύ περισσότερο με την επιθυμία της Επιτροπής να μετατοπίσει την πολιτική ευθύνη για αμφιλεγόμενες αποφάσεις που θα υιοθέτησε, παρά με γνήσιο ενδιαφέρον για την ενίσχυση της νομιμότητας της λήψης αποφάσεων με βάση την επιτροπολογία. Αν και θεμελιώδεις ατέλειες σχεδιασμού που επηρεάζουν τη θέσπιση εκτελεστικών κανόνων της ΕΕ μετά τη Λισαβόνα δικαιολογούν την αλλαγή, η προσπάθεια της Επιτροπής μέσω μιας μισής πρότασης ήταν ανεπαρκής για την αντιμετώπιση τουλάχιστον δύο θεμελιωδών προβλημάτων συνταγματικής σημασίας. Σε αυτήν την ανάρτηση ιστολογίου, υποστηρίζουμε ότι η λογική του θεσμικού σχεδιασμού της ΕΕ και η κανονιστική κεντρική θέση της αρχής της δημοκρατίας θα πρέπει να χρησιμεύσουν ως βάση για μια μεταρρύθμιση της επιτροπολογίας, εμπλέκοντας εκ νέου το νομοθετικό σώμα της ΕΕ σε πολιτικά ευαίσθητες υποθέσεις και ενισχύοντας τη συμμετοχή και τη διαφάνεια μέσω νέων διαδικαστικών κανόνων.

Τέσσερις προτεινόμενες αλλαγές και δύο θεμελιώδη ζητήματα

Ουσιαστικά, η Επιτροπή είχε προτείνει τέσσερις βασικές αλλαγές: (i) να αγνοηθούν οι αποχές κατά τον υπολογισμό των ψήφων στην επιτροπή προσφυγών. σε περίπτωση μη γνωμοδότησης στην επιτροπή προσφυγών, (ii) να υποβάλει δεύτερη προσφυγή μέσω επιτροπής που αποτελείται από εκπροσώπους σε υπουργικό επίπεδο ή (iii) να επιτρέψει στην Επιτροπή να ζητήσει τη μη δεσμευτική γνώμη του Συμβουλίου· και (iv) να δημοσιοποιηθεί η ψηφοφορική συμπεριφορά των κρατών μελών στην επιτροπή προσφυγών (για αναλυτικά σχόλια, δείτε εδώ και εδώ ). Με την πρότασή της, η Επιτροπή προσπάθησε να αντιμετωπίσει ένα σημαντικό ζήτημα που παραμένει από την εισαγωγή του άρθρου 291 ΣΛΕΕ, δηλαδή ποιος έχει τον έλεγχο της εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ. Ένα άλλο θεμελιώδες ζήτημα, δηλαδή η σχέση μεταξύ της λήψης αποφάσεων με βάση την επιτροπολογία και της αρχής της δημοκρατίας, αγνοήθηκε εντελώς από την Επιτροπή. Αν και πρότεινε να αποκαλυφθεί η εκλογική συμπεριφορά των κρατών μελών στην επιτροπή προσφυγών, αυτό μπορεί να θεωρηθεί ότι υποκινείται από μετατόπιση πολιτικών ευθυνών και όχι αληθινές ανησυχίες για τη δημοκρατία.

Έλεγχος της εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ από την Ένωση

Είναι σημαντικό ότι οι προτεινόμενες τροποποιήσεις της επιτροπολογίας θα είχαν επαναφέρει τον πολιτικό έλεγχο και την ευθύνη για την εφαρμογή της λήψης αποφάσεων. Η Επιτροπή δυσκολεύτηκε εμφανώς με το πώς να το κάνει αυτό και πρότεινε, αφενός, να επαναφέρει το Συμβούλιο στη λήψη αποφάσεων με βάση την επιτροπολογία διατυπώνοντας μια μη δεσμευτική γνώμη και, αφετέρου, να προσθέσει ένα επιπλέον επίπεδο στη διαδικασία λήψης αποφάσεων μέσω της σύστασης μιας επιτροπής αποτελούμενης από εκπροσώπους σε υπουργικό επίπεδο. Ωστόσο, η ιδέα της επαναφοράς στο Συμβούλιο αντιτάχθηκε σθεναρά από τη Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου και τα κράτη μέλη. Αυτή η αντίθεση είχε τις ρίζες της στην άποψη ότι, λόγω των αλλαγών που επέφερε η Συνθήκη της Λισαβόνας, το άρθρο 291 ΣΛΕΕ επιφυλάσσει πλέον την εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ μόνο στα κράτη μέλη. Συνεπώς, η Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου υποστήριξε ότι η πρόταση αυτή υπερέβαινε τον ρόλο που προβλέπουν οι Συνθήκες για το Συμβούλιο και θα παραβίαζε την αρχή της θεσμικής ισορροπίας και παραβίαζε «την αρμοδιότητα των κρατών μελών όπως προβλέπεται από τις Συνθήκες». Το Συμβούλιο βασίστηκε σε μια αυστηρή, κειμενική ανάγνωση του άρθρου 291 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ που αναθέτει την ευθύνη ελέγχου της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή μόνο στα κράτη μέλη, εξαιρουμένου του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.

Ωστόσο, μια τόσο στενή ανάγνωση δεν συνάδει με τη βασική λογική των συνταγματικών και θεσμικών δομών της ΕΕ – ως εκ τούτου, τη θεσμική ισορροπία – και τη δημοκρατική αρχή που ορίζεται στα άρθρα 9 έως 12 ΣΕΕ. Επιπλέον, αγνοεί το γεγονός ότι οι δύο γενικές αρμοδιότητες της ΕΕ δυνάμει των άρθρων 114 και 352 της ΣΛΕΕ περιλαμβάνουν επίσης εκτελεστικές εξουσίες . Επομένως, η υιοθέτηση μιας ερμηνείας με βάση τα συμφραζόμενα, οι εκτελεστικές εξουσίες που ανατίθενται στην Επιτροπή από τον νομοθέτη της ΕΕ (τουλάχιστον κατά την άσκηση τέτοιων γενικών αρμοδιοτήτων) θα πρέπει να θεωρούνται ότι εμπίπτουν στην πολιτική εποπτεία του νομοθέτη της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή είχε δίκιο στην επιθυμία της να επαναφέρει το Συμβούλιο. Στην πραγματικότητα, αυτή η ερμηνεία αντικατοπτρίζεται επίσης εν μέρει στον ισχύοντα κανονισμό επιτροπολογίας, και ιδίως στο άρθρο 11. Το τελευταίο αναγνωρίζει έναν (αν και περιορισμένο) ρόλο τόσο για το Συμβούλιο όσο και για το Κοινοβούλιο στην επίβλεψη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων. Αυτό γίνεται μέσω ενός περιορισμένου δικαιώματος ελέγχου που επιτρέπει στους συννομοθέτες να υποδεικνύουν πού, κατά την άποψή τους, ένα σχέδιο εκτελεστικής πράξης υπερβαίνει τις εκτελεστικές εξουσίες που προβλέπονται στη βασική πράξη. Προφανώς, εάν η ορθή ανάγνωση του άρθρου 291 ΣΛΕΕ ήταν η αυστηρή που υποστηρίζει η Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου, το άρθρο 291 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ δεν θα μπορούσε να χρησιμεύσει ως νομική βάση για το άρθρο 11 του κανονισμού επιτροπολογίας.

Τούτου λεχθέντος, η εγκατάλειψη της αυστηρής, κειμενικής ανάγνωσης του άρθρου 291 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ προς όφελος μιας ερμηνείας με βάση τα συμφραζόμενα επιτρέπει όχι μόνο να διατηρηθεί η νομιμότητα του ισχύοντος κανονισμού επιτροπολογίας, αλλά και να σκεφτούμε μια πιο ριζική και απλή μεταρρύθμιση. Κρίσιμο θα ήταν να δοθεί δικαίωμα αρνησικυρίας τόσο στο Κοινοβούλιο όσο και στο Συμβούλιο στη λήψη αποφάσεων βάσει επιτροπολογίας. Αυτό θα τους επέτρεπε να εμποδίσουν τη λήψη αποφάσεων της Επιτροπής σε καταστάσεις ασυμβίβαστων θέσεων μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο της συγκρότησης επιτροπής προσφυγών, που καθορίζει το αποτέλεσμα των διαδικασιών λήψης αποφάσεων σε πολιτικά ευαίσθητους φακέλους, όπως, για παράδειγμα, οι ΓΤΟ και τα φυτοφάρμακα. Υπό αυτή την έννοια, ο μηχανισμός θα είναι παρόμοιος με την εξουσία αντιρρήσεων που προβλέπεται επί του παρόντος στο πλαίσιο των κατ' εξουσιοδότηση πράξεων βάσει του άρθρου 290 ΣΛΕΕ: όταν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν κάνουν χρήση των εξουσιών τους για αντιπολίτευση, η Επιτροπή θα είναι υποχρεωμένη να εγκρίνει τις πράξεις, ενώ, όταν το Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο αντιτίθενται, το σχέδιο εκτελεστικής πράξης δεν θα εγκρίνεται.

Συνταγματικές Απαιτήσεις της Αρχής της Δημοκρατίας

Η πρόταση της Επιτροπής του 2017 παρέβλεψε πλήρως τον ρόλο του Κοινοβουλίου και δεν αντιμετώπισε τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της δημοκρατίας. Αυτό είναι προβληματικό όταν λαμβάνεται υπόψη ότι το συνταγματικό πλαίσιο της θέσπισης εκτελεστικών κανόνων της ΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως αυτής της αρχής όπως ορίζεται στα άρθρα 9 έως 12 ΣΕΕ. Οι τελευταίοι, πράγματι, αναγνωρίζουν ότι η λειτουργία της Ένωσης βασίζεται τόσο στην αντιπροσωπευτική όσο και στη συμμετοχική δημοκρατία. Αυτό το οριζόντιο κανονιστικό πλαίσιο ενημερώνει όλους τους τομείς της λήψης αποφάσεων της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων τόσο των κατ' εξουσιοδότηση όσο και των εκτελεστικών πράξεων και, ως εκ τούτου, υποστηρίζει τη δημοκρατική τους νομιμότητα. Ως εκ τούτου, η νομιμότητα της λήψης εκτελεστικών αποφάσεων της ΕΕ στηρίζεται στον σεβασμό της αρχής της δημοκρατίας, λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, τη διαφάνεια και τη συμμετοχή.

Η λειτουργία της αρχής της δημοκρατίας στο πλαίσιο της θέσπισης εκτελεστικών κανόνων της ΕΕ, υποστηρίζουμε, θα πρέπει να προχωρήσει σε δύο κατευθύνσεις. Πρώτον, το Κοινοβούλιο πρέπει να διαδραματίσει ουσιαστικό ρόλο σε πολιτικά ευαίσθητα θέματα. Όπως ήταν αναμενόμενο, μετά την παραλαβή της πρότασης μεταρρύθμισης της Επιτροπής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο αγωνιζόταν επί μακρόν να τεθεί σε ισότιμη θέση με το Συμβούλιο στην επιτροπολογία, αντέδρασε προτείνοντας σημαντικές τροπολογίες . Το τελευταίο θα είχε, μεταξύ άλλων , αναγνωρίσει τον ρόλο του Κοινοβουλίου ως συν-συμβούλου μαζί με το Συμβούλιο και θα διεύρυνε το δικαίωμα ελέγχου και σε περιπτώσεις στις οποίες το σχέδιο εκτελεστικής πράξης έρχεται σε σύγκρουση με τους στόχους της βασικής πράξης. Όπως εξηγήθηκε παραπάνω, υποστηρίζουμε έναν ακόμη πιο εξέχοντα ρόλο και για τους δύο κλάδους του νομοθετικού σώματος της ΕΕ, με τη μορφή του δικαιώματος αρνησικυρίας.

Δεύτερον, η συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων πέραν των αντιπροσωπευτικών θεσμών, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 11 ΣΕΕ, θα πρέπει να χρησιμεύει ως συμπληρωματική πηγή δημοκρατικής νομιμότητας και για τις εκτελεστικές πράξεις. Αυτό απαιτεί διαδικαστικούς κανόνες ικανούς, αφενός, να αναφέρουν λεπτομερώς τη συμμετοχική δέσμευση στη διαμόρφωση εκτελεστικών κανόνων και, αφετέρου, να ενισχύσουν τη διαφάνεια. Βασικός στόχος τέτοιων κανόνων θα ήταν η αντιμετώπιση και η υπέρβαση γνωστών εμποδίων στη συμμετοχή, όπως η άρθρωση, η εκπροσώπηση και η οργάνωση συμφερόντων. Αυτή η μεταρρύθμιση θα επιτρέψει στη θέσπιση εκτελεστικών κανόνων να υπερβεί το να είναι απλώς «επιστημονική» για να ενισχύσει τη γνώση και να συλλέξει περισσότερες πληροφορίες στους συγκεκριμένους φακέλους. Πράγματι, θα ανταποκρινόταν καθοριστικά στην κανονιστική δημοκρατική επιταγή για συμμετοχική δέσμευση. Επί του παρόντος, η Επιτροπή ανοίγει ήδη τη σύνταξη κατ' εξουσιοδότηση και εκτελεστικών πράξεων σε εμπειρογνώμονες, ενδιαφερόμενους φορείς και στο κοινό. Ωστόσο, η Επιτροπή διαθέτει απεριόριστη διακριτική ευχέρεια ως προς αυτό και θεωρεί τη συμμετοχή ως μέσο συλλογής πληροφοριών για τη χάραξη πολιτικής βάσει στοιχείων παρά ως κανονιστική δημοκρατική υποχρέωση. Οι αμφιλεγόμενοι φάκελοι σχετικά με τους ΓΤΟ, το glyphosate και, ενδεχομένως , τα μελλοντικά νέα τρόφιμα, καταδεικνύουν ότι απαιτείται συμμετοχική δέσμευση στη λήψη αποφάσεων βάσει επιτροπολογίας σε περίπλοκους αμφιλεγόμενους φακέλους και για τους δύο λόγους.

Τέλος, και στο ίδιο πνεύμα, η διασφάλιση της δημοκρατικής νομιμότητας απαιτεί την αναγνώριση ότι, όπως επισημαίνεται από τον Leino-Sandberg σε αυτό το Blog , «ο καθορισμός του επιπέδου διαφάνειας και πρόσβασης στα έγγραφα δεν είναι νομικά στη διακριτική ευχέρεια των επιμέρους θεσμικών οργάνων, αλλά μια κανονιστική επιλογή που γίνεται στη Συνθήκη της Λισαβόνας και στον Χάρτη». Από την άποψη αυτή, η πρόσφατη νομολογία σχετικά με την υποχρέωση της Επιτροπής να παρέχει πρόσβαση στις μεμονωμένες θέσεις των κρατών μελών στις συνεδριάσεις των επιτροπών θα πρέπει να χρησιμεύσει ως βάση για τον σχεδιασμό ενός πιο διαφανούς καθεστώτος.

Αποψη

Όπου η οριοθέτηση μεταξύ κατ' εξουσιοδότηση και εκτελεστικών πράξεων είναι συνταγματικά αμφισβητήσιμη και πολύ ασαφής στην πράξη, θεωρούμε ότι είναι κρίσιμη η επιστροφή σε ένα συγχωνευμένο σύστημα κατ' εξουσιοδότηση και εκτελεστικών πράξεων, και ως εκ τούτου σε ένα ολοκληρωμένο σύστημα εκτελεστικής θέσπισης κανόνων. Ωστόσο, για τη μεταρρύθμιση της επιτροπολογίας, δεν πρέπει να περιμένουμε την αλλαγή της Συνθήκης. Είναι σαφές ότι οι αμφιλεγόμενες περιπτώσεις που αναφέρθηκαν παραπάνω αποκαλύπτουν την αφέλεια της πεποίθησης ότι ένα ορθολογικό νομοθέτη θα είναι πάντα σε θέση να προβλέψει ποιοι φάκελοι μπορεί να αποδειχθούν πολιτικά ευαίσθητοι. Η επιτροπολογία, ως φίλτρο για πολιτικές ευαισθησίες, εξακολουθεί να είναι ένας καλός μηχανισμός για τον εντοπισμό τέτοιων φακέλων. Υπό το φως των παραπάνω, υποστηρίζουμε ότι απαιτείται μεταρρύθμιση της επιτροπολογίας, καθώς η λήψη αποφάσεων σε περίπλοκα αμφιλεγόμενα θέματα απαιτεί ευρεία πολιτική αποδοχή και σεβασμό της αρχής της δημοκρατίας. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί μέσω, πρώτον, της εκ νέου συμμετοχής του νομοθέτη της ΕΕ όποτε η επιστήμη από μόνη της δεν μπορεί να δώσει οριστική απάντηση και τα κράτη μέλη και η Επιτροπή δεν μπορούν να βρουν συμφωνία και, δεύτερον, με τον καθορισμό διαδικαστικών κανόνων που περιγράφουν λεπτομερώς τη συμμετοχική δέσμευση και ενισχύοντας τη διαφάνεια στη θέσπιση εκτελεστικών κανόνων της ΕΕ. Σε τελική ανάλυση, όλα αυτά υπογραμμίζουν την ανάγκη να επανεξεταστούν οι κανονιστικοί χώροι για την κατ' εξουσιοδότηση λήψη κανόνων και να τηρηθούν οι δημοκρατικοί μηχανισμοί και απαιτήσεις, όπως η συμμετοχική δέσμευση και η διαφάνεια.

Ο Guido Bellenghi είναι υποψήφιος διδάκτορας στο δίκαιο της ΕΕ στο Πανεπιστήμιο του Μάαστριχτ.

Η Ellen Vos είναι καθηγήτρια δικαίου της ΕΕ στο Πανεπιστήμιο του Μάαστριχτ. Είναι οι συγγραφείς του « Επανεξετάζοντας τη Συνταγματική Αρχιτεκτονική του Εκτελεστικού Κανονισμού της ΕΕ: Αλλαγή Συνθηκών και Ενισχυμένη Δημοκρατία» .