Τον περασμένο χρόνο, το Ουζμπεκιστάν έχει λάβει κρίσιμα βήματα για να επαναπροσδιορίσει το σύστημα τοπικής διακυβέρνησης. Η περσινή συνταγματική αναθεώρηση σηματοδότησε μια θεμελιώδη στροφή προς την αποκέντρωση. Ο μετασχηματισμός της τοπικής διακυβέρνησης είναι κεντρικός στη στρατηγική «Ουζμπεκιστάν 2030» , η οποία προβλέπει μια ανταποκρινόμενη και ενδυναμωμένη τοπική διακυβέρνηση. Ένα πρόσφατο προεδρικό διάταγμα δίνει προτεραιότητα στην ενίσχυση των τοπικών kengashes (συμβουλίων) ως «πραγματική φωνή του λαού».
Αν και τέτοιες προσπάθειες πιστοποιούν την αναμόρφωση του υφιστάμενου συστήματος του Ουζμπεκιστάν, εξακολουθούν να υφίστανται ευρύτερα ερωτήματα σχετικά με τον καλύτερο τρόπο προσέγγισης της μεταρρύθμισης. Πρέπει τα τοπικά kengashes να λειτουργούν ως γνήσιοι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης ή να παραμείνουν ως προέκταση της κρατικής εξουσίας στις τοποθεσίες; Τι ρόλο πρέπει να διαδραματίσουν οι hokims , το τοπικό στέλεχος, στο νέο πλαίσιο τοπικής διακυβέρνησης; Το τρέχον πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων δεν φαίνεται να αντιμετωπίζει αυτά τα θεμελιώδη ζητήματα.
Ιστορικά, το μοντέλο τοπικής διακυβέρνησης του Ουζμπεκιστάν αντικατόπτριζε ένα σοβιετικού τύπου συγκεντρωτικό σύστημα που συνδύαζε την εκτελεστική εξουσία και την εκπροσώπηση σε μια ενιαία τοπική αρχή, το χοκίμ . Αυτό το μοντέλο επικράτησε στην ανεξαρτησία του Ουζμπεκιστάν καθώς εξυπηρετούσε την ατζέντα της κεντρικής κυβέρνησης. Στην ουσία του, το σύστημα αποσκοπούσε στη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής της κρατικής πολιτικής σε τοπικό επίπεδο παρά στην προώθηση της τοπικής αυτονομίας. Οι πρόσφατες συνταγματικές μεταρρυθμίσεις είχαν στόχο να προχωρήσουν από αυτό το μοντέλο και να δημιουργήσουν έναν σαφώς καθορισμένο διαχωρισμό των εξουσιών σε τοπικό επίπεδο.
Ο καθορισμός του βασικού σκοπού της τοπικής διακυβέρνησης στο ενιαίο κρατικό πλαίσιο του Ουζμπεκιστάν είναι σημαντικός. Η βιβλιογραφία για τις μετασοβιετικές χώρες διακρίνει δύο βασικούς τύπους τοπικής εξουσίας: την κρατική διοίκηση σε τοπικό επίπεδο, η οποία εκτελεί συγκεντρωτικές πολιτικές. και την τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία επιτρέπει στις κοινότητες να διαχειρίζονται τις δικές τους υποθέσεις με κάποιο βαθμό κρατικής παρέμβασης. Πολλά μετασοβιετικά κράτη έχουν παρουσιάσει μια ανισορροπία αυτών των δύο τύπων αρχών στην τοπική διακυβέρνηση υπέρ του συγκεντρωτικού ελέγχου.
Το Ουζμπεκιστάν έχει μια μοναδική ευκαιρία να αντιμετωπίσει το ζήτημα της τοπικής διακυβέρνησης κατά μέτωπο, σχεδιάζοντας ένα μοντέλο που σέβεται τις απαιτήσεις τόσο της κεντρικής αρχής όσο και των τοπικών κοινοτήτων.
Καθορισμός του ρόλου των τοπικών Kengashes
Καθώς το Ουζμπεκιστάν προσπαθεί να βρει το δρόμο του στη διαδικασία μεταρρύθμισης της τοπικής διακυβέρνησης, ένα βασικό δίλημμα παραμένει: εάν οι τοπικοί kengashes μετατραπούν σε αυτοδιοικητικά όργανα όπως τα δημοτικά συμβούλια ή θα διατηρήσουν de facto το καθεστώς τους ως αντιπροσωπευτικά όργανα της κρατικής εξουσίας με εξουσίες λήψης τοπικών αποφάσεων ? Αυτά τα δύο μονοπάτια έχουν ιδιαίτερα εκτεταμένες επιπτώσεις στη διακυβέρνηση τόσο των τοπικών δομών όσο και των κοινωνικών λειτουργιών στο Ουζμπεκιστάν.
Τρεις κύριοι τύποι τοπικής διακυβέρνησης στη διεθνή σκηνή παρέχουν μαθήματα για το Ουζμπεκιστάν: τα αγγλοσαξονικά, ηπειρωτικά και σοβιετικά μοντέλα. Το αγγλοσαξονικό μοντέλο, που ακολουθήθηκε στις ΗΠΑ και το Ηνωμένο Βασίλειο, δίνει στις τοπικές αρχές μεγαλύτερη ανεξαρτησία, περιορίζοντας τον κεντρικό έλεγχο στη νομική και οικονομική ρύθμιση. Το ηπειρωτικό μοντέλο, όπως και στη Γαλλία, συνδυάζει την ανεξαρτησία με τη λογοδοσία, συνήθως μέσω ενός αξιωματούχου που ορίζεται από την κεντρική κυβέρνηση (του νομάρχη στη Γαλλία). Το σοβιετικό μοντέλο, που χρησιμοποιείται από κράτη όπως η Κίνα, το Βιετνάμ και η Βόρεια Κορέα και διατηρείται εν μέρει σε ορισμένες πρώην Σοβιετικές Δημοκρατίες, δίνει έμφαση στον κεντρικό έλεγχο, όπου οι τοπικές αρχές εφαρμόζουν εθνικές εντολές υπό αυστηρή επίβλεψη.
Εάν το Ουζμπεκιστάν επιδιώξει ένα μοντέλο τοπικής διακυβέρνησης παρόμοιο με το αγγλοσαξονικό μοντέλο, όπου οι kengashes γίνονται ανεξάρτητοι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης, η λειτουργία τους θα μετατοπιστεί από την εφαρμογή των κρατικών οδηγιών στην προώθηση τοπικά εγκεκριμένων ατζέντηδων με βάση τις ανάγκες της κοινότητας. Μια τέτοια αλλαγή θα δημιουργούσε μια αποκεντρωμένη δομή παρόμοια με τα κράτη μέλη της ΕΕ, όπου οι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης λειτουργούν αυτόνομα, εφόσον συμμορφώνονται με την εθνική νομοθεσία. Ωστόσο, η επιδίωξη αυτού του επιπέδου ανεξαρτησίας απαιτεί περισσότερα από απλώς νομοθετικές αλλαγές.
Εναλλακτικά, η διατήρηση της κρατοκεντρικής φύσης των τοπικών kengashes με ταυτόχρονη ενσωμάτωση στοιχείων αυτοδιακυβέρνησης θα μπορούσε να διασφαλίσει ότι οι κεντρικές πολιτικές ευθυγραμμίζονται με τις τοπικές ανάγκες χωρίς να εγκαταλείπουν τον έλεγχο. Σε αυτό το μοντέλο, οι kengashes θα συνέχιζαν να εκπροσωπούν το κράτος σε τοπικό επίπεδο αλλά με ενισχυμένες εξουσίες για την αντιμετώπιση μοναδικών κοινοτικών ζητημάτων. Αυτή η ενδιάμεση προσέγγιση της τοπικής διακυβέρνησης υπό την επίβλεψη του χοκίμ, παρόμοια με το μοντέλο του Γάλλου «νομάρχη» , μπορεί να είναι πιο άμεσα εφικτή για το Ουζμπεκιστάν, δεδομένης της μακροχρόνιας κληρονομιάς της κεντρικής διακυβέρνησης. Ωστόσο, θα απαιτούσε ένα ακριβές νομικό πλαίσιο για να οριοθετήσει τα όρια της εξουσίας και να αποτρέψει το kengash να παραμείνει μια απλή προέκταση της κεντρικής κυβέρνησης.
Η ιστορική ευθυγράμμιση του Ουζμπεκιστάν με το σοβιετικό μοντέλο άφησε μια κληρονομιά κεντρικής διακυβέρνησης. Αν και η έμφαση του αγγλοσαξονικού μοντέλου στην τοπική αυτονομία μπορεί να εμπνεύσει τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής, η ισορροπία του γαλλικού μοντέλου τοπικής ελευθερίας με κεντρική εποπτεία θα μπορούσε να προσφέρει μια πιο ρεαλιστική προσέγγιση. Η υιοθέτηση του ηπειρωτικού μοντέλου θα επέτρεπε στην κεντρική κυβέρνηση να διατηρήσει έναν βαθμό επίβλεψης, ενώ παράλληλα θα εξουσιοδοτούσε τους τοπικούς kengashes να αντιμετωπίζουν καλύτερα συγκεκριμένες τοπικές ανάγκες.
Αντιμετώπιση Διαρθρωτικών Προκλήσεων
Για τη δημιουργία ενός βιώσιμου μοντέλου τοπικής διακυβέρνησης, ολόκληρο το νομικό και διοικητικό πλαίσιο θα πρέπει να είναι συνεπές. Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις έθεσαν μια πολλά υποσχόμενη βάση, αλλά παραμένουν σημαντικά κενά στον καθορισμό των ειδικών εξουσιών και περιορισμών των τοπικών kengashes. Χωρίς σαφείς παραμέτρους, υπάρχει κίνδυνος οι kengashes να επιβαρυνθούν υπερβολικά με διοικητικές ευθύνες ή, αντίθετα, να μην έχουν επαρκή εξουσία για να επιφέρουν ουσιαστικές αλλαγές.
Επιπλέον, ο ρόλος του χοκίμ πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένος. Θα έπρεπε τα χοκίμ να λειτουργούν κυρίως ως κρατικά εκτελεστικά όργανα με περιορισμένη τοπική λογοδοσία ή να θεωρούνται και να ενεργούν κυρίως ως τοπικοί εκπρόσωποι που απαντούν στο kengash και στη συνέχεια στις κοινότητές τους; Στο ηπειρωτικό μοντέλο, οι νομάρχες επιβλέπουν τις ενέργειες της τοπικής αυτοδιοίκησης για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τα εθνικά συμφέροντα, αλλά χωρίς απαραίτητα άμεση παρέμβαση. Το Ουζμπεκιστάν έχει την ευκαιρία να συνδυάσει αυτές τις δύο προσεγγίσεις, επιτρέποντας στους περιφερειακούς χοκίμ να είναι οι εκπρόσωποι της κεντρικής κυβέρνησης, ενώ παράλληλα σέβονται τις περιφέρειες ως μονάδες στις οποίες προηγούνται τα τοπικά συμφέροντα.
Ένα ισχυρό πλαίσιο για τη διοικητική δικαιοσύνη θα μπορούσε επίσης να ενισχύσει την τοπική αυτονομία των kengashes. Η παροχή νομικής προσφυγής στους τοπικούς kengashes για να αμφισβητήσουν την παράνομη κρατική παρέμβαση θα τους ενδυναμώσει και θα προωθήσει μια κουλτούρα νομικής αυτονομίας. Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτοδιοίκησης του 1985 προσφέρει ένα πολύτιμο προηγούμενο από αυτή την άποψη, υπογραμμίζοντας τη σημασία της δικαστικής προσφυγής ως πυλώνα της τοπικής αυτοδιοίκησης.
The Path Forward
Η μεταρρύθμιση της τοπικής διακυβέρνησης στο Ουζμπεκιστάν δεν είναι μόνο μια αναδιοργάνωση της δομής. σημαίνει ότι η κυβέρνηση μπορεί να αλλάξει τη φιλοσοφία της για την τοπική διακυβέρνηση. Η δέσμευση της κυβέρνησης να δημιουργήσει «ισχυρό kengash, υπεύθυνο και προληπτικό hokim» αντανακλά την επιθυμία για ένα ισορροπημένο σύστημα όπου το kengash λειτουργεί ως πραγματικό αντιπροσωπευτικό όργανο μιας τοπικής κοινότητας ενώ το hokim διασφαλίζει ότι οι κρατικές πολιτικές εφαρμόζονται αποτελεσματικά.
Η αυθεντική μεταρρύθμιση θα απαιτήσει διαρκή επένδυση στην τοπική θεσμική ικανότητα. Η μεταρρύθμιση της αποκέντρωσης απαιτεί την εκπαίδευση των υπαλλήλων, τη θέσπιση ξεκάθαρων κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το ποιος επιτρέπεται να λαμβάνει αποφάσεις για το τι και σε ποιο επίπεδο, καθώς και την καλλιέργεια μιας κουλτούρας λογοδοσίας. Εξίσου κρίσιμη είναι η ανάπτυξη της ευαισθητοποίησης του κοινού για την κατανόηση των λειτουργιών της τοπικής αυτοδιοίκησης και γιατί, και η προώθηση της συμμετοχής της κοινότητας σε αυτές, έτσι και τα kengashes γίνονται όχι μόνο φωνή του λαού αλλά και φύλακες των συμφερόντων τους.
Εν ολίγοις, καθώς το Ουζμπεκιστάν ξεκινά αυτό το ταξίδι μεταρρύθμισης της τοπικής διακυβέρνησης, η κεντρική κυβέρνηση θα πρέπει να κατανοήσει ότι η αποκέντρωση δεν θέτει σε κίνδυνο την ενότητα του κράτους ούτε αποδυναμώνει τις δομές διακυβέρνησης. Υιοθετώντας μια ισορροπημένη προσέγγιση που ενδυναμώνει τους kengashes χωρίς να υπονομεύει την κεντρική εποπτεία, το Ουζμπεκιστάν μπορεί να ενισχύσει ένα ανθεκτικό και ανταποκρινόμενο σύστημα τοπικής διακυβέρνησης.