Το 2023, οι διαδικασίες επιστροφής που πραγματοποιήθηκαν από κοινού από τον Frontex (Ευρωπαϊκό Οργανισμό Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής) και τα κράτη μέλη της ΕΕ παρουσίασαν μια άνευ προηγουμένου αύξηση της τάξης του 60% . Σε αυτό το πλαίσιο, η φήμη του οργανισμού ελέγχεται συνεχώς, με ΜΚΟ και ερευνητές δημοσιογράφους να αναφέρουν παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων στο πλαίσιο επιχειρήσεων επιστροφής, απωθήσεων ή απόκρυψης πληροφοριών για παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Υπό αυτό το πρίσμα, αυτή η ανάρτηση υποστηρίζει ότι οι Αξιολογήσεις Επιπτώσεων στα Ανθρώπινα Δικαιώματα (HRIA) ή μια ήδη υπάρχουσα Διαδικασία Δέουσας Επιμέλειας που χρησιμοποιείται από τον Υπεύθυνο Θεμελιωδών Δικαιωμάτων θα πρέπει να χρησιμοποιούνται από τους αξιωματικούς του Frontex κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους σε επιχειρήσεις επιστροφής. Η απόφαση του Διαμεσολαβητή της ΕΕ , όπου μια τέτοια HRIA εξετάστηκε στο πλαίσιο διαφορετικής δράσης του Frontex, χρησιμοποιείται ως αφετηρία για τη διερεύνηση της δυνατότητας εφαρμογής μιας τέτοιας αξιολόγησης στις επιχειρήσεις επιστροφής . Η υπόθεση WS και άλλοι κατά Frontex περιγράφεται σε αυτήν την ανάρτηση, καθώς η μελλοντική της έκκληση μπορεί να χρησιμεύσει ως παράδειγμα φόρουμ όπου μπορεί να φανεί η ανάγκη για HRIA στις ενέργειες του οργανισμού. Με αυτό, το HRIA μπορεί να αντιμετωπίσει το κενό λογοδοσίας που προκαλείται από την έλλειψη εξουσίας του οργανισμού να ενεργεί σε συνδυασμό με τις παράνομες ενέργειές του, προσφέροντας διέξοδο από τη δυσάρεστη θέση που βρίσκεται το ΔΕΕ μεταξύ της διατήρησης του status quo και της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Με την προσεχή προσφυγή απόφαση που αναμένεται να επικεντρωθεί στον τρόπο με τον οποίο θα πρέπει να εφαρμοστεί ένας αποτελεσματικός μηχανισμός για την παρακολούθηση του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του Frontex, αυτή η ανάρτηση αναλύει τη σκοπιμότητα χρήσης των HRIA υπό το φως της υποχρέωσης του Frontex να παρακολουθεί τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως απαιτείται από το άρθρο 80 του Κανονισμός Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Κανονισμός EBCG).
Απόφαση του Διαμεσολαβητή της ΕΕ
Η Διαμεσολαβήτρια της ΕΕ, Emily O'Reilly, συμπλήρωσε κατά καιρούς την αποτυχία του ΔΕΕ να αντιμετωπίσει τις παραβιάσεις των θεμελιωδών δικαιωμάτων διενεργώντας έρευνες σύμφωνα με την εντολή της που απορρέει από το άρθρο 228 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Στο πλαίσιο των επιχειρήσεων επιστροφής, ο Διαμεσολαβητής εξέτασε το ζήτημα της διασφάλισης της ανεξαρτησίας των παρατηρητών που αξιολογούν τη συμμόρφωση των επιχειρήσεων του Frontex με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (πρακτικά: βοήθεια στις επιχειρήσεις, παρακολούθηση της συμμόρφωσης και διατύπωση συστάσεων). Ο Διαμεσολαβητής υπογράμμισε επίσης τη σημασία της διαδικασίας δέουσας επιμέλειας για τα θεμελιώδη δικαιώματα ως προληπτικού εργαλείου και παρείχε κατάλογο ελέγχου για την αξιολόγηση των κινδύνων για τα θεμελιώδη δικαιώματα. Επιπλέον, έχει διερευνήσει τη διαφάνεια των επιχειρησιακών σχεδίων που προβλέπονται στον κανονισμό και πρότεινε τη δημοσίευση εγγράφων που εξηγούν τους ρόλους και τις αρμοδιότητες των αξιωματικών που συμμετέχουν στις επιχειρήσεις του Frontex.
Παρόλο που η απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2023 αφορούσε τη βοήθεια που δόθηκε στην επιτήρηση των συνόρων, ένα διαφορετικό πεδίο δράσης από τις επιχειρήσεις επιστροφής , εμβαθύνει σε βάθος στο θέμα της ανάγκης διεξαγωγής μιας αυτόνομης HRIA κατά τη συνομιλία με χώρες εκτός ΕΕ με φτωχά ιστορικά ανθρώπινα δικαιώματα ή συστημικές παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Στην ανακοίνωσή του , απαντώντας σε ερωτήματα πολλών ΜΚΟ, ο Διαμεσολαβητής της ΕΕ αξιολόγησε τη νομιμότητα του HRIA υπό το φως της ευρωπαϊκής επιχείρησης ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων στη Λιβύη. Οι ΜΚΟ υποστήριξαν ότι το σχέδιο της δραστηριότητας δεν περιελάμβανε πληροφορίες σχετικά με την πιθανή διευκόλυνση των παραβιάσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στη Λιβύη, παρά τις εκθέσεις των ΜΚΟ και τηναποστολή του Συμβουλίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων της Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ που καταλήγει στην κακομεταχείριση των μεταναστών από τις λιβυκές αρχές.
Έτσι, ο Διαμεσολαβητής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι στη δράση παροχής υποστήριξης σε χώρα εκτός ΕΕ, η HRIA δεν διεξάγεται αρκετά αποτελεσματικά και χορήγησε προτάσεις για τη βελτίωση της διαδικασίας Due Diligence που ασκεί ο Υπεύθυνος Θεμελιωδών Δικαιωμάτων σε συνεργασία με τρίτες χώρες, οι οποίες επιτράπηκε να ενεργήσει ως εναλλακτική λύση σε ένα HRIA. Αν και το HRIA παραμένει απροσδιόριστος όρος σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ, μπορεί να συγκριθεί με τις δραστηριότητες της Επιτροπής για τη διεξαγωγή εκτίμησης επιπτώσεων πριν από την πρόταση νομοθεσίας, τη δέουσα επιμέλεια για τα ανθρώπινα δικαιώματα στον τομέα των επιχειρήσεων και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων , που αποκτά πρόσφατα δυναμική ή τα ανθρώπινα δικαιώματα η δέουσα επιμέλεια προτείνεται να χρησιμοποιηθεί στο πλαίσιο της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΠΑΑ).
Η διαδικασία δέουσας επιμέλειας του Λειτουργού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων χρησιμοποιείται συνήθως στο πλαίσιο της συνεργασίας τρίτων χωρών βάσει του άρθρου 73 του κανονισμού EBCG που ορίζει ότι όταν συνεργάζεται με τρίτες χώρες ο οργανισμός πρέπει να ενεργεί στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης, δηλαδή των αξιών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 21 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ). Βάσει της Ετήσιας Έκθεσης των Υπεύθυνων Θεμελιωδών Δικαιωμάτων 2023 , το HRIA μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί στο πλαίσιο της «επιστροφής συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων πριν από την επιστροφή». Στη συνέχεια, η ετήσια έκθεση αναφέρει εν συντομία το πεδίο εφαρμογής της HRIA ώστε να περιλαμβάνει «συστάσεις σχετικές με τις προβλεπόμενες δραστηριότητες και αναφέρει ότι εάν εντοπιστούν ανησυχίες για τα θεμελιώδη δικαιώματα, πρέπει να προταθούν διασφαλίσεις και μέτρα μετριασμού». Το περιεχόμενο ή ο ακριβής τρόπος με τον οποίο λειτουργεί η αναφερόμενη Διαδικασία Δέουσας Επιμέλειας δεν έχει γνωστοποιηθεί στο κοινό, ωστόσο, βάσει της διατύπωσης της απόφασης, ο Διαμεσολαβητής της ΕΕ είχε πρόσβαση σε αυτήν.
Στο πλαίσιο της ύπαρξης τρόπων άσκησης της διαδικασίας Δέουσας Επιμέλειας από τον Υπεύθυνο Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, άτομο εντός του ίδιου του οργανισμού, γιατί να μην απαιτείται μια μακροπρόθεσμη αξιολόγηση κινδύνου για τα ανθρώπινα δικαιώματα από την πλευρά των αξιωματικών του Frontex που βοηθούν στην ίδια την επιχείρηση επιστροφής ? Αυτό όχι μόνο θα ήταν συμβατό με τις εξουσίες που ορίζονται στον κανονισμό EBCG , ο οποίος προβλέπει την παρακολούθηση της συμμόρφωσης με τα θεμελιώδη δικαιώματα σε όλες τις δραστηριότητές του στα εξωτερικά σύνορα και σε επιχειρήσεις ανταπόδοσης, αλλά θα προσφέρει επίσης την ευκαιρία να περιοριστεί η ευρεία υποχρέωση ήδη περιλαμβάνεται στο άρθρο 80 του κανονισμού EBCG.
Πριν προχωρήσουμε στο γιατί και πώς το HRIA θα μπορούσε να είναι σχετικό για την υπόθεση WS και άλλοι κατά Frontex , αξίζει να υπενθυμίσουμε τα γεγονότα της υπόθεσης που αποφασίστηκε από το Δικαστήριο τον Σεπτέμβριο του 2023.
Υπόθεση WS και άλλοι κατά Frontex
Η WS και άλλοι κατά Frontex ήταν μια από τις πιο συζητημένες υποθέσεις που αποφασίστηκαν από το ΔΕΕ πέρυσι, λόγω της πτώσης της φήμης της υπηρεσίας και της πολύ αμφισβητούμενης υπόθεσης του Δικαστηρίου , ότι ο Frontex δεν θα μπορούσε να έχει συμβάλει σε παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, απλώς διότι δεν είναι εξουσιοδοτημένο να διερευνήσει την απόφαση επιστροφής.
Η ίδια η υπόθεση ασκήθηκε από μια ομάδα Σύριων υπηκόων που έφθασαν στο ελληνικό νησί της Μήλου το 2016 και προσπάθησαν να υποβάλουν αίτηση για διεθνή προστασία. Τέσσερις ημέρες αργότερα, οι αιτούντες μεταφέρθηκαν σε ένα προσωρινό κέντρο υποδοχής στην Τουρκία, όπου έλαβαν προσωρινή άδεια ταξιδιού για διαμονή σε διαφορετικό μέρος της Τουρκίας. Στη συνέχεια, οι αιτούντες αποφάσισαν να μετακομίσουν στο Ιράκ.
Ενώπιον του ΔΕΕ, οι προσφεύγοντες ισχυρίστηκαν ουσιαστικά ότι η επιχείρηση επιστροφής, παραβιάζοντας τα δικαιώματά τους για μη επαναπροώθηση, το δικαίωμα στο άσυλο, την απαγόρευση της συλλογικής απέλασης, τα δικαιώματα του παιδιού και την απαγόρευση της ταπεινωτικής μεταχείρισης, είχε ως αποτέλεσμα μη -υλικές και υλικές ζημιές. Η ζημιά που διεκδικούν οι αιτούντες είναι το κόστος της μετακόμισης στην Ελλάδα, ο φόβος κατά την πτήση επιστροφής στην Τουρκία και το κόστος της μετακίνησης στο Ιράκ από την Τουρκία, τα οποία όλα προκλήθηκαν λόγω των ενεργειών της Frontex στην επιχείρηση επιστροφής.
Στην ανάλυσή του, το Δικαστήριο εφαρμόζει το σωρευτικό κριτήριο που απορρέει από το άρθρο 340 ΣΛΕΕ και τη νομολογία του ΔΕΕ, σχετικά με το ότι η συμπεριφορά είναι παράνομη, η ζημία που έχει υποστεί και υπάρχει άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της εικαζόμενης συμπεριφοράς και της ζημίας που υπέστη. Ωστόσο, καταφεύγει στην εξέταση μόνο της τελευταίας συνθήκης της άμεσης αιτιώδους συνάφειας. Ως προς αυτό, το δικαστήριο επαναλαμβάνει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και τη Σύμβαση για το Καθεστώς των Προσφύγων, αλλά δηλώνει ότι παρόλο που υπάρχουν, ο Frontex δεν θα μπορούσε να προκαλέσει τη ζημία επειδή δεν είναι νομικά εξουσιοδοτημένος να εκδώσει απόφαση επιστροφής ή απόφαση διεθνούς προστασίας ή να υπεισέλθω στην ουσία μιας τέτοιας απόφασης που εκδόθηκε από ένα κράτος. Ωστόσο, έχει την εξουσία να παρέχει τεχνική βοήθεια στην κοινή επιχείρηση επιστροφής. Το δικαστήριο αφήνει ανοιχτό το ερώτημα εάν η συμπεριφορά είναι παράνομη, διότι ακόμη και αν ήταν, η λειτουργική φύση της δράσης του οργανισμού τον προστατεύει για άλλη μια φορά από την ευθύνη.
Κριτική της υπόθεσης
Η προσέγγιση που υιοθετήθηκε από το δικαστήριο να βασίζεται στην κυριολεκτική ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης που παρέχουν εξουσίες έχει κερδίσει κάποια άμεση κριτική από τους μελετητές. Η απόφαση έχει επικριθεί από την προοπτική του παραγκωνισμού των υποχρεώσεων θεμελιωδών δικαιωμάτων που υπάρχουν παρά την επιχειρησιακή και τεχνική εντολή , τη θολή επιχειρηματολογία του δικαστηρίου αναμειγνύοντας τους όρους των προθέσεων και των συνεπειών μιας πράξης , και όχι τον προσδιορισμό της απόδοσης συμπεριφοράς πριν από τον προσδιορισμό της αιτιώδους συνάφειας (αν και Αυτές οι δύο έννοιες παραμένουν συγχωνευμένες στο δίκαιο της ΕΕ και δεν υπάρχει κανένα τεστ για κάτι τέτοιο), καθώς και η περιοριστική ανάγνωση της αιτιώδους συνάφειας .
Εκτιμήσεις επιπτώσεων στα ανθρώπινα δικαιώματα ως τρόπος λογοδοσίας
Έχοντας υπόψη το πλαίσιο και την εσφαλμένη εκτίμηση που έκανε το Δικαστήριο που επισημάνθηκε στο προηγούμενο μέρος, ίσως, η εξέταση του HRIA και του Due Diligence που προσφέρεται σε ad hoc βάση από τον Υπεύθυνο Θεμελιωδών Δικαιωμάτων θα μπορούσε να αποτελέσει ένα καλό σημείο εκκίνησης για τη διεξαγωγή νόμιμων επιστροφών επιχειρήσεις. Θα παρείχε ένα σαφές σύνολο δραστηριοτήτων και των λόγων πίσω από τις επιχειρήσεις του Frontex και θα αποκάλυπτε εάν αυτές οι αποφάσεις είναι αυθαίρετες ή λαμβάνουν πραγματικά υπόψη τα δικαιώματα των ατόμων που επιστρέφονται.
Ωστόσο, η ανάλυση του κατά πόσον η ίδια η υφιστάμενη διαδικασία είναι κατάλληλη για τον στόχο της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων θα απαιτούσε πρόσβαση στη διαδικασία δέουσας επιμέλειας των αρμοδίων θεμελιωδών δικαιωμάτων, η οποία παρά την προσπάθεια για διαφάνεια, δεν έχει αποκαλυφθεί. Ωστόσο, όπως σημειώνεται στην Απόφαση του Διαμεσολαβητή , η HRIA θα πρέπει να διενεργείται όπου ο Frontex παρέχει υποστήριξη σε χώρες με φτωχά αρχεία ανθρωπίνων δικαιωμάτων ή συστηματικές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Εφαρμόζοντας αυτήν την απαίτηση στην υπόθεση WS και άλλοι κατά Frontex , το Δικαστήριο θα μπορούσε να είχε καταφύγει στη διευκρίνιση της ανάγκης για μια αυτόνομη HRIA στις επιχειρήσεις επιστροφής, ακόμη και αν, κατά την άποψη του Δικαστηρίου, η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των ενεργειών και των εικαζόμενων παραβιάσεων δεν μπορούσε να είχε καθιερώθηκε, καθώς αυτό θα συνέβαλε στην ενίσχυση της συνολικής προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Για παράδειγμα, εξετάζοντας τη δράση της οικογένειας που ταξιδεύει με αεροπλάνο με ένα παιδί, όπως στην περίπτωση που συζητήθηκε, η αξιολόγηση θα μπορούσε να είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η μητέρα και το παιδί δεν θα έπρεπε να χωριστούν κατά τη διάρκεια της πτήσης, στο πλαίσιο της αξιολόγησης του βέλτιστου συμφέροντος του παιδί, όπως επίσης περιγράφεται ως παράγοντας που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στο Άρθρο 4 του Κώδικα Δεοντολογίας στις Επιστροφές . Η πιθανή δυσφορία που εντοπίστηκε θα μπορούσε να έχει οδηγήσει στο τεκμήριο παραβιάσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων και στην εφαρμογή μέτρων μετριασμού.
Περαιτέρω, ας σκεφτούμε το HRIA με σκοπό την εξέταση του τόπου επιστροφής των αιτούντων. Η επιστροφή των αιτούντων από τον αξιωματικό στην Τουρκία θα μπορούσε να είχε μεγάλη πιθανότητα να καταλήξει στο συμπέρασμα του υφιστάμενου κινδύνου παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης, όπως έχει ήδη διερευνηθεί σε αυτό το blogpost. Ιδιαίτερα λαμβάνοντας υπόψη την εύθραυστη πολιτική και νομική κατάσταση της χώρας με κακές επιδόσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων . Αυτός ο κίνδυνος θα μπορούσε επιπλέον να έχει παίξει έναν παράγοντα στο να εξεταστεί εάν η επιχείρηση επιστροφής θα έπρεπε να πραγματοποιηθεί ή ίσως να τερματιστεί, όπως επιτρέπεται από το άρθρο 4 παράγραφος 3 Κώδικας Δεοντολογίας στις Επιστροφές Επιστροφών .
Αυτά τα παραδείγματα υποδεικνύουν το γεγονός ότι η διεξαγωγή HRIA από αξιωματικούς της Frontex που πραγματοποιούσαν την επιχείρηση επιστροφής θα μπορούσε να είχε ως αποτέλεσμα την αποκάλυψη κόκκινων σημαιών στην επιχείρηση επιστροφής. Θα άνοιγε επίσης μια κανονιστική οδό για να αναλάβει ο οργανισμός ενέργειες για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων χωρίς να παραβιάζονται οι αρμοδιότητές του, δηλαδή χωρίς να εξετάζει το βάσιμο της απόφασης διεθνούς προστασίας ή επιστροφής, που δεν χορηγήθηκε καν στην παρούσα υπόθεση. Αυτή η εκ των προτέρων προσέγγιση αξιολόγησης κινδύνου θα μπορούσε να αποτελέσει ένα καλό σημείο εκκίνησης για το έλλειμμα λογοδοσίας και στο πλαίσιο της εντολής του οργανισμού να ακολουθήσει μια στρατηγική για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως περιγράφεται σαφώς στον κανονισμό EBCG , την ετήσια έκθεση του υπεύθυνου θεμελιωδών δικαιωμάτων και τον Κώδικα Δεοντολογίας για Επιστροφές .
Σύναψη
Η αγωγή αποζημίωσης WS and Others κατά Frontex , που υποβλήθηκε ενώπιον του ΔΕΕ, όχι μόνο πυροδότησε συζήτηση σχετικά με την ευθύνη της Frontex για παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων, αλλά και άλλα ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του Δικαστηρίου των ενεργειών του οργανισμού έναντι των εξουσιών που του έχουν ανατεθεί από τις Συνθήκες και το ιδρυτικό του μέσο, τον κανονισμό EBCG, καθώς και τη μελλοντική πορεία. Έτσι, η προσφυγή καλεί το Δικαστήριο να προχωρήσει πέρα από τη συνήθη στρατηγική του να επιφυλάσσεται να κρίνει τις εικαζόμενες παραβιάσεις του οργανισμού και να τονίσει την υποχρέωση για Εκτίμηση Επιπτώσεων Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (HRIA) ή διαδικασία Δέουσας Επιμέλειας κατά τη διάρκεια των επιχειρήσεων επιστροφής των αξιωματικών του Frontex , όπως εμπνέεται από την απόφαση του Διαμεσολαβητή της ΕΕ σχετικά με την αξιολόγηση των κινδύνων για τα ανθρώπινα δικαιώματα στο πλαίσιο της βοήθειας για την επιτήρηση των συνόρων. Εάν το Δικαστήριο αποδεχτεί αυτήν την πρόσκληση, όχι μόνο θα επιτρέψει στον οργανισμό να ενεργεί εντός του πεδίου των αρμοδιοτήτων του, όπως ορίζεται από τα ιδρυτικά του μέσα, τηρώντας παράλληλα τις υποχρεώσεις των θεμελιωδών δικαιωμάτων, αλλά θα προσφέρει επίσης μια νέα προσέγγιση για την αντιμετώπιση της νομικής και πρακτικής αβεβαιότητας που δημιουργείται από η κρίση.