Ο Σεπτέμβριος του 2024 σηματοδοτεί την 70ή επέτειο του πολύ ξεχασμένου και συχνά κακοποιημένου Οργανισμού Συνθήκης Νοτιοανατολικής Ασίας (SEATO). Ωστόσο, η κληρονομιά του παρέχει στην πραγματικότητα ανεκτίμητες γνώσεις για τις αναδυόμενες πολυμερείς συμμαχίες της Ασίας, όπως το « Quad », « Quad Plus » και η πολυδιαφημισμένη αλλά ακόμα υποθετική ιδέα ενός « ασιατικού ΝΑΤΟ ». Παρά τις επικρίσεις για την ανικανότητα και τη διχόνοιά του, η κατανόηση του τρόπου εμφάνισης του SEATO και των εσωτερικών διχασμών που οδήγησαν στην κατάρρευσή του είναι ζωτικής σημασίας για την πλοήγηση στο σημερινό περίπλοκο γεωπολιτικό έδαφος.
Ο SEATO, γνωστός και ως «Σύμφωνο της Μανίλα», ήταν ένας διεθνής οργανισμός για τη συλλογική άμυνα στη Νοτιοανατολική Ασία, με στόχο την καταπολέμηση της κομμουνιστικής επέκτασης στην περιοχή. Ιδρύθηκε στις 8 Σεπτεμβρίου 1954, εμφανίστηκε κατά τη διάρκεια μιας στρατηγικής διαβασιλείας, όταν οι αγώνες για την ανεξαρτησία της μεταπολίτευσης διασταυρώθηκαν με την άνοδο των Ηνωμένων Πολιτειών ως υπερδύναμη και τις αναδυόμενες προτεραιότητες για τον περιορισμό της παγκόσμιας επέκτασης του κομμουνισμού.
Πίσω στο 1949, η Ουάσιγκτον μόλις είχε σχηματίσει το ΝΑΤΟ για να αντιμετωπίσει τη σοβιετική απειλή στην Ευρώπη και σκεφτόταν να αποσυρθεί από την Ασία καθώς οι κομμουνιστές κατέλαβαν την Κίνα. Οι φόβοι για την αναζωπύρωση της Ιαπωνίας και της κινεζικής κομμουνιστικής απειλής οδήγησαν αρχικά χώρες όπως οι Φιλιππίνες, η Νότια Κορέα και η Δημοκρατία της Κίνας να προτείνουν ένα ασιατικό ισοδύναμο του ΝΑΤΟ, το «Σύμφωνο του Ειρηνικού» (πρόδρομος του SEATO), ενώ η Αυστραλία και η Νέα Ζηλανδία αναζήτησε περιφερειακές ρυθμίσεις ασφαλείας κατά της Ιαπωνίας και της Σοβιετικής Ένωσης.
Οι Αμερικανοί, επιφυλακτικοί με τις περιφερειακές υποψίες για τον ιμπεριαλισμό, προτίμησαν ένα «συμβουλευτικό συμβούλιο» υπό την «Ένωση Ελεύθερων Εθνών της Ασίας και του Ειρηνικού» για να αντιμετωπίσουν τις ανησυχίες για την Ιαπωνία και να προωθήσουν τον αντικομμουνισμό. Ωστόσο, προέκυψαν διαφωνίες σχετικά με τη συμπερίληψη της Ιαπωνίας, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Γαλλίας σε μια ακατάλληλη στιγμή όταν ο πόλεμος της Κορέας κλιμακώθηκε τη δεκαετία του 1950. Η επείγουσα ανάγκη επίλυσης του ζητήματος της Ιαπωνίας οδήγησε τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους υποψήφιους συμμάχους τους να συμφωνήσουν ελάχιστα σε χωριστές συμφωνίες αμοιβαίας άμυνας – αυτό που ο πρώην υπουργός Εξωτερικών των ΗΠΑ Τζον Φόστερ Ντάλες, αρχιτέκτονας του SEATO, περιέγραψε ως προσέγγιση «μιλάει στον τροχό». , τώρα ευρέως γνωστό ως το σύστημα "hub and spoke".
Κανένα από τα μέρη δεν θεώρησε αυτό το σύστημα ως επαρκές ή τελικό, αλλά μάλλον ως προοίμιο για « ένα πιο ολοκληρωμένο σύστημα περιφερειακής ασφάλειας στην περιοχή του Ειρηνικού ».
Τον Μάρτιο του 1953, οι ιδέες για μια πολυμερή συμμαχία εμφανίστηκαν για άλλη μια φορά αφού ο Ντουλς προέτρεψε τους Ασιάτες εταίρους να αναλάβουν «Ενωμένη Δράση» στην Ινδοκίνα για να αντιμετωπίσουν την επικείμενη απειλή μιας « Κόκκινης Ασίας ». Ο Ντουλς οραματίστηκε έναν συνασπισμό αποτελούμενο από τις ΗΠΑ, το Ηνωμένο Βασίλειο, τη Γαλλία, την Αυστραλία, την Ταϊλάνδη, τις Φιλιππίνες και τις Συνδεδεμένες Πολιτείες (Λάος, Καμπότζη και Βιετνάμ), δεσμευμένες στην υπεράσπιση της Νοτιοανατολικής Ασίας από την κομμουνιστική επιθετικότητα. Ωστόσο, γρήγορα προέκυψαν εσωτερικές διαφωνίες καθώς οι υποψήφιοι σύμμαχοι αγωνίστηκαν για τα δικά τους συμφέροντα και το καθεστώς μέλους. Κατέστη σαφές ότι κανείς δεν θα αποδεχόταν αυτή την πρόταση εκτός εάν οι Ηνωμένες Πολιτείες δεσμεύσουν δυνάμεις στην Ινδοκίνα και αν αναλάμβαναν μακροπρόθεσμες δεσμεύσεις στην Ταϊλάνδη και τη Μαλαισία.
Οι αυξανόμενες ανησυχίες για τις γαλλικές στρατιωτικές αποτυχίες στη μάχη του Dien Bien Phu ώθησαν σύντομα την Ουάσιγκτον να λάβει συγκεκριμένες ενέργειες για την πρόταση του Dulles, οδηγώντας σε παρασκηνιακές συναντήσεις για τη διαπραγμάτευση του σχηματισμού του SEATO κατά τη Διάσκεψη της Γενεύης του 1954. εμφανίστηκαν σημαντικές διαιρέσεις, ιδιαίτερα μεταξύ των ΗΠΑ, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Γαλλίας. Οι Αμερικανοί ήταν απογοητευμένοι από την απροθυμία των Γάλλων και των Βρετανών να « κρατήσουν την ισορροπία της Ινδοκίνας », σύμφωνα με πληροφορίες «μπλοκάροντας όλα όσα ήθελαν να κάνουν». Οι Βρετανοί φάνηκαν να σέρνουν τα πόδια τους προσπαθώντας μάταια να επεκτείνουν το SEATO για να συμπεριλάβουν τις δυνάμεις του Κολόμπο (Βιρμανία, Ινδονησία, Κεϋλάνη, Ινδία και Πακιστάν): όλες εκτός από το Πακιστάν απορρίφθηκαν λόγω υποψιών για ιμπεριαλισμό. Οι Βρετανοί αντιτάχθηκαν επίσης στις γαλλικές αυτοκρατορικές φιλοδοξίες να συμπεριλάβουν την Καμπότζη και το Λάος. Εκτός από τις ΗΠΑ και την Ταϊλάνδη, όλοι οι άλλοι απέφευγαν να προσδιορίσουν την «κομμουνιστική επιθετικότητα» ως απειλή, καθώς θα φαινόταν αδικαιολόγητα προκλητική για το Πεκίνο.
Μέχρι τις 20 Αυγούστου 1954, η ανησυχία των ΗΠΑ για το φθίνον κύρος τους στην Ασία, λόγω της αντιληπτής αποτυχίας να ηγηθεί του αγώνα κατά του κομμουνισμού, τις ανάγκασε να δημιουργήσει τουλάχιστον κάποια μορφή ρύθμισης ασφαλείας. Ο Ντάλες επέμεινε ότι « δεν θα επέστρεφε χωρίς συνθήκη ». Το προϊόν που προέκυψε ήταν μια παραβιασμένη συνθήκη που αντανακλούσε τα διαφορετικά συμφέροντα των κρατών-μελών. Η απροθυμία να επιτευχθεί συναίνεση σχετικά με τη φύση της κομμουνιστικής απειλής οδήγησε σε έναν εξασθενημένο και μη ρεαλιστικό στόχο αντιμετώπισης του κοινού κινδύνου της κομμουνιστικής «επιθετικότητας μέσω ένοπλης επίθεσης» – μια επιθετικότητα που δεν υλοποιήθηκε ποτέ. Τελικά, η απροθυμία της Ουάσιγκτον να δεσμεύσει χερσαίες δυνάμεις στην Ινδοκίνα μείωσε το SEATO σε σύμβολο αντικομμουνιστικής ενότητας, εξυπηρετώντας περισσότερο τη διατήρηση του κύρους των ΗΠΑ παρά τη διευκόλυνση της αποτελεσματικής στρατιωτικής επέμβασης.
Η θεσμική δομή του SEATO δημιούργησε εμπόδια που εμπόδισαν τη συλλογική δράση τις επόμενες δεκαετίες. Όταν ο εμφύλιος πόλεμος στο Λάος και το Βιετνάμ κλιμακώθηκε τη δεκαετία του 1960, οι εσωτερικές διαιρέσεις έγιναν εμφανείς. Τα μέλη του SEATO, δίνοντας προτεραιότητα στην ενότητα έναντι της δράσης, απέφυγαν μέτρα που θα μπορούσαν να απειλήσουν τη συμμαχία. Όπως το είπε ο πρώην υπουργός Εξωτερικών της Ταϊλάνδης Thanat Khoman, είχαν ως στόχο να « σώσουν το SEATO από την ανικανότητα ».
Το 1973, το Πακιστάν αποχώρησε από τη SEATO μετά την απόσχιση του Ανατολικού Πακιστάν το 1971 για να γίνει Μπαγκλαντές. Το 1977, η οργάνωση διαλύθηκε επίσημα.
Η ιστορία της SEATO είναι μια προειδοποιητική ιστορία για τις σημερινές πολυμερείς συμμαχίες όπως το Quad. Και οι δύο προέκυψαν από διχαστικά γεωπολιτικά τοπία που χαρακτηρίζονται από σημαντικές αμφιβολίες σχετικά με την επιθυμία τους –τα συμφέροντα των οποίων υπηρετούν– και την πρακτικότητά τους– εάν θα εκπληρώσουν τον επιδιωκόμενο σκοπό τους ως πολεμική συμμαχία, δεδομένης της ανατρεπτικής φύσης των σύγχρονων συγκρούσεων μεγάλων δυνάμεων.
Σήμερα, το Quad δεν υποφέρει από τις ίδιες υποψίες για τον δυτικό ιμπεριαλισμό που κατατρόπωσε μεγάλο μέρος της ύπαρξης του SEATO. Ωστόσο, οι φόβοι εγκλωβισμού σε μια σύγκρουση μεγάλων δυνάμεων έχουν πυροδοτήσει ανανεωμένες συζητήσεις σχετικά με τη μη ευθυγράμμιση , ένα κατάλοιπο του Ψυχρού Πολέμου. Το γεγονός παραμένει ότι οι περισσότερες ασιατικές χώρες δεν μοιράζονται την ίδια αντίληψη για την περιφερειακή απειλή σχετικά με την Κίνα με τις Ηνωμένες Πολιτείες και δεν θέλουν το Quad να εξελιχθεί σε μια αντισταθμιστική συμμαχία.
Εάν η Κίνα επιδιώξει εδαφική επέκταση πέρα από την Ταϊβάν, τέτοιες πολυμερείς προτάσεις συμμαχίας μπορεί να εμφανιστούν ως συνεκτικές και αξιόπιστες. Αλλά αυτό το σενάριο φαίνεται μακρινό. Οι τρέχουσες προκλήσεις της Κίνας στην τάξη του Ινδο-Ειρηνικού είναι θεμελιωδώς διαφορετικής φύσης, απαιτώντας μια υβριδική προσέγγιση για τον μετριασμό του κινδύνου. Αν ακόμη και στο αποκορύφωμα του Ψυχρού Πολέμου η SEATO δεν αντιμετώπισε ποτέ ένοπλη κινεζική κομμουνιστική επίθεση, οι σύγχρονοι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής πρέπει να επανεξετάσουν εάν τέτοιες συμμαχίες είναι πραγματικά χρήσιμες ή απλώς ένα μέσο για να συγκαλύψει τις ανασφάλειες σχετικά με τη μείωση της ικανότητας των ΗΠΑ να διατηρήσουν την περιφερειακή τάξη.
Το παρελθόν της SEATO μας διδάσκει επίσης για το είδος των προβλημάτων που μπορεί να προκύψουν με μια πολυμερή συμμαχία στην Ασία. Οι σύμμαχοι συχνά περιμένουν περισσότερα από αυτά που προβλέπονται στο casus foederis , δοκιμάζοντας ο ένας τη δέσμευση του άλλου ακόμη και σε λιγότερο κρίσιμα ζητήματα για την αξιολόγηση της αξιοπιστίας τους σε πιο δύσκολες στιγμές. Κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, οι διογκωμένες προσδοκίες των συμμάχων της SEATO ανάγκασαν τη συμμαχία να παρέχει ασφάλεια έναντι απειλών που δεν προοριζόταν ποτέ να υπερασπιστεί, όπως η κομμουνιστική ανατροπή, η αποτυχία της οποίας είχε ως αποτέλεσμα μεγάλη απογοήτευση. Κάποιοι αποδοκίμασαν τον SEATO ως «χάρτινο τίγρη », που εμφανιζόταν ισχυρός εναντίον της κομμουνιστικής Κίνας αλλά στην πραγματικότητα αναποτελεσματικός, ενώ άλλοι το αποκαλούσαν « αποτρεπτική διπλωματία », κρύβοντας την ανεπάρκεια της άμυνάς τους μέσω της διπλωματίας.
Ωστόσο, η SEATO δεν έφταιγε. Η απειλή της κομμουνιστικής ανατροπής φαινόταν μεγάλη την πρώτη δεκαετία του και η SEATO έπρεπε να δράσει ή να διακινδυνεύσει να υπονομεύσει την ευρύτερη περιφερειακή εμπιστοσύνη στην αρχιτεκτονική ασφαλείας των ΗΠΑ στην Ασία. Η εμπειρία της SEATO λέει. Τα επίδοξα μέλη μιας ασιατικής πολυμερούς συμμαχίας πρέπει να είναι προετοιμασμένα για τις υπερπροσδοκίες των μελών τους, ειδικά ενόψει των επιχειρήσεων της γκρίζας ζώνης της Κίνας, μήπως επικριθούν ότι είναι απλώς ένα κατάστημα συζήτησης.
Η ιστορία της SEATO, με όλες τις ανατροπές της, παραμένει επίκαιρη ακόμη και 70 χρόνια μετά τη σύστασή της και σχεδόν 50 χρόνια από τον θάνατό της.