WS κατά Frontex, υπόθεση T-600/21 , που αποφασίστηκε από το Γενικό Δικαστήριο στις 6 Σεπτεμβρίου 2023, αφορά έναν αριθμό Σύριων υπηκόων που έφθασαν το 2016 στο ελληνικό νησί της Μήλου με σκοπό να ζητήσουν άσυλο. Έκαναν σαφή αυτή την πρόθεσή τους, αλλά μόλις λίγες μέρες μετά την άφιξή τους τους έβαλαν σε ένα αεροπλάνο που τους μετέφερε στην Τουρκία. Δεν είχαν ιδέα ότι τους πήγαιναν εκεί μέχρι να φτάσουν. Ακολούθησε μια περίοδος σε τουρκικό κέντρο υποδοχής και σε άλλες τοποθεσίες και τελικά ένα ταξίδι στο Ιράκ, επειδή φοβήθηκαν ότι οι τουρκικές αρχές θα τους επέστρεφαν στη Συρία.
Οι αιτούντες ισχυρίστηκαν ότι η συνοπτική απέλασή τους από την Ελλάδα στην Τουρκία ήταν παράνομη. Είπαν επίσης ότι ως αποτέλεσμα αυτής της παράνομης απώθησης είχαν υποστεί άυλη και υλική ζημιά, που ποικίλλει από συναισθηματική βλάβη, μέχρι το κόστος ζωής στην Τουρκία και τα ταξίδια στο Ιράκ. Δεδομένου ότι έγινε δεκτό από όλα τα μέρη, και διαπιστώθηκε στην πραγματικότητα από το Γενικό Δικαστήριο, ότι η μεταφορά στην Τουρκία ήταν κοινή επιχείρηση της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Frontex, μήνυσαν τον Frontex για αποζημίωση για τη ζημιά τους.
Το ζήτημα της αιτιότητας
Το Γενικό Δικαστήριο αντιμετώπισε αυτό, πολύ σωστά, ως ζήτημα που αφορά την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης και των οργάνων της, για την οποία η ευθύνη υφίσταται τριμερή δοκιμασία ( Bergarderm, σκέψεις 41-42 ): (1) πρέπει να υπάρχει κανόνας που αποσκοπεί στην εκχώρηση δικαιωμάτων σε άτομα: (2) αρκούντως σοβαρή παραβίαση αυτού του κανόνα· και (3) ζημία που προκλήθηκε ως αποτέλεσμα. Το πρώτο μέρος αυτού, όπως συμβαίνει συνήθως, ικανοποιείται εύκολα. Εάν υπάρχουν κανόνες που εμποδίζουν την απέλαση των αιτούντων άσυλο σε τρίτες χώρες, αυτοί προφανώς αποσκοπούν στην εκχώρηση δικαιωμάτων σε άτομα. Ως εκ τούτου, η υπόθεση στρέφεται στο εάν ο Frontex διέπραξε αρκετά σοβαρή παραβίαση του νόμου και εάν αυτή η παραβίαση προκάλεσε βλάβη.
Το Γενικό Δικαστήριο, περιέργως, κόλλησε στο τρίτο μέρος αυτής της δοκιμασίας, την αιτιότητα. Διαπίστωσαν ότι, δεδομένου ότι η Ελλάδα είχε την αποκλειστική ευθύνη για την αξιολόγηση των αιτημάτων ασύλου, και ο ρόλος του Frontex περιοριζόταν – νόμιζαν – στην τεχνική υποστήριξη (παράγραφος 64), οποιαδήποτε βλάβη προκλήθηκε από την απέλαση αποδόθηκε εξ ολοκλήρου στην Ελλάδα. Ο Frontex δεν μπορεί να ειπωθεί ότι προκάλεσε βλάβη, δεδομένου ότι δεν έλαβε τις σχετικές αποφάσεις (παράγραφος 66). Αυτή η πρόταση είναι η πιο ουσιαστική στην κρίση. Ως εκ τούτου, η υπόθεση απορρίφθηκε λόγω έλλειψης αιτιότητας μεταξύ των ενεργειών του Frontex και της ζημίας.
Το Γενικό Δικαστήριο μπέρδεψε τις προθέσεις πίσω από μια πράξη με τις συνέπειες που έχει, δύο ζητήματα που η νομοθεσία περί ευθύνης φροντίζει να αντιμετωπίζει χωριστά. Εάν ένας γιατρός πει σε μια νοσοκόμα να χορηγήσει το χάπι Χ και αυτό σκοτώσει τον ασθενή, μπορεί κάλλιστα η νοσοκόμα να μην ευθύνεται επειδή δεν είχε τρόπο να γνωρίζει τι θα συνέβαινε. Ωστόσο, παραμένει το γεγονός ότι η άμεση αιτία θανάτου ήταν η χορήγηση του χαπιού. Εάν ένας μάγος ζητήσει από ένα μέλος του κοινού να σπρώξει ένα ξίφος μέσα από ένα κουτί, και αποδειχθεί ότι υπάρχει κάποιος εκεί μέσα που σκοτώνεται, κανένα δικαστήριο δεν θα βρει τον αθώο βοηθό υπεύθυνο, αλλά η αιτία του θανάτου ήταν ωστόσο ένα ξίφος στο καρδιά. Ο ιατροδικαστής δεν θα γράψει «αιτία θανάτου – ψυχωτικός μάγος».
Η αιτία της ζημίας των προσφευγόντων –ή τουλάχιστον κάποια από αυτήν, σχετικά με ορισμένα έξοδα που υπήρχαν και άλλες διαφωνίες– ήταν επομένως η απέλασή τους. Μπορεί μια άλλη αιτία, ένα βήμα πιο μακρινή, να είναι η ελληνική απόφαση για απέλαση, και ίσως υπάρχουν ακόμη πιο μακρινές αιτίες – ο διορισμός του κ. Χ στην υπηρεσία μετανάστευσης, ή περικοπές προϋπολογισμού, πόλεμος στη Συρία ή αποτυχία ορισμένες διαπραγματεύσεις με την ΕΕ. Ωστόσο, η πιο άμεση αιτία της αιτούμενης ζημίας είναι η ίδια η απέλαση, την οποία πραγματοποίησαν από κοινού Ελλάδα και Frontex. Εάν αυτοί οι αιτούντες δουν ποτέ μια θεραπεύτρια και ρωτήσει «από πού προέρχονται οι εφιάλτες σας», η απάντηση δεν θα είναι «η διοικητική απόφαση που λαμβάνεται από τις ελληνικές μεταναστευτικές αρχές». Θα είναι «Με έβαλαν σε ένα αεροπλάνο, με περικύκλωσαν ένοπλοι φρουροί και με πήγαν στην Τουρκία παρά τη θέλησή μου».
Μια παράνομη πράξη: μια αντικειμενική δοκιμασία
Αυτό δεν δείχνει ότι ο Frontex είναι υπεύθυνος. Το ότι οι ενέργειές τους προκάλεσαν τη ζημιά είναι αναμφισβήτητο, αλλά μένει να αποφασιστεί εάν η απέλαση ήταν παράνομη. Αυτό είναι ζήτημα διεθνούς και ευρωπαϊκού μεταναστευτικού δικαίου, το οποίο, κακώς, αγνοήθηκε από το Γενικό Δικαστήριο και θα πρέπει να αποφασιστεί κατά την επανεξέταση της υπόθεσης. Εάν η επιστροφή ήταν αντίθετη με αυτόν τον νόμο, τότε προκύπτει ότι ο Frontex διέπραξε πράγματι μια παράνομη πράξη, η επόμενη προϋπόθεση για την ευθύνη τους. Ίσως το έκαναν εν αγνοία τους, αλλά οι νόμοι μπορούν να παραβιαστούν χωρίς κακή πρόθεση. Πράγματι, η εσφαλμένη εφαρμογή των οδηγιών, ένα από τα βασικά στοιχεία του δικαίου της ΕΕ για την ευθύνη, γίνεται συνήθως χωρίς γνώση ή πρόθεση , κάτι που δεν αλλάζει τίποτα για την παρανομία του, καθώς σχετίζεται απλώς με το πόσο σοβαρή θα θεωρηθεί η παράβαση. Το παράνομο μιας πράξης, στο δίκαιο της ΕΕ περί ευθύνης, είναι αντικειμενικό ζήτημα ( Dillenkofer , σκέψη 28).
Από κοινού ευθύνη της Ένωσης και ενός κράτους μέλους
Η απέλαση ήταν κάτι που ο Frontex έκανε από κοινού με την Ελλάδα, ομολογουμένως, αλλά είναι μια γενική αρχή του δικαίου αδικοπραξίας, κοινή στις παραδόσεις των κρατών μελών, στις παραδόσεις στις οποίες βασίζεται το δίκαιο της ΕΕ περί εξωσυμβατικής ευθύνης , ότι όταν δύο άτομα διαπράξουν αδικοπραξία μαζί, είναι και οι δύο εξ ολοκλήρου υπεύθυνοι . Το θύμα μπορεί να μηνύσει οποιονδήποτε από τους δύο για ολόκληρο το ποσό. Είναι αλήθεια ότι σε προηγούμενες υποθέσεις που αφορούσαν την από κοινού ευθύνη της ΕΕ και ενός κράτους μέλους, το Δικαστήριο υπαινίχθηκε ότι ο ενάγων θα έπρεπε πρώτα να μηνύσει το κράτος μέλος και να μηνύσει την ΕΕ μόνο εάν η πρώτη ενέργεια δεν καταλήξει σε πλήρη αποζημίωση. Ωστόσο, αυτά ήταν σε ένα πλαίσιο όπου είχε ήδη κινηθεί αγωγή κατά του κράτους μέλους και το Δικαστήριο ήταν επιφυλακτικό για ταυτόχρονες αποφάσεις που οδηγούσαν σε διπλή αποζημίωση (Βλ. AG στο Koč ner στην υποσημείωση 33). Μια γενική αρχή σύμφωνα με την οποία η ευθύνη βαρύνει πρώτα τα κράτη μέλη και εν μέρει μόνο την Ένωση θα ήταν εκπληκτική και πρωτότυπη, και μάλλον δεν είναι αυτό που σκοπεύουν να υπονοήσουν αυτές οι περιπτώσεις. Εκ πρώτης όψεως, οι αιτούντες θα μπορούσαν εδώ να μηνύσουν την Ελλάδα ή τον Frontex.
Πότε μια παράνομη επιστροφή αποτελεί «αρκετά σοβαρή παραβίαση»;
Επιστρέφοντας έτσι στον Frontex, εάν η απέλαση είναι παράνομη, συνεπάγεται ότι ο Frontex παραβίασε το νόμο κατά την πραγματοποίηση αυτής της απέλασης και η ευθύνη του εξαρτάται από το αν η εν λόγω παραβίαση ήταν αρκετά σοβαρή. Η νομολογία περί επαρκούς σοβαρότητας καθιστά σαφές ότι, παράλληλα με τις συνέπειες για το θύμα, η σοβαρότητα μιας παραβίασης εξαρτάται κυρίως από το πόσα γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει ο διάδικος και αν έκανε ό,τι θα περίμενε κανείς για να δει εάν ενεργούσαν νόμιμα. Είναι, εν ολίγοις, πολύ κοινά λογικά κριτήρια, τα οποία αντιστοιχούν σε αυτό που κάθε λογικός άνθρωπος ενστικτωδώς θα πίστευε ότι είναι ο πυρήνας αυτής της υπόθεσης: θα έπρεπε ο Frontex να γνωρίζει καλύτερα;
Εδώ είναι πολύ σημαντικό ότι η ευθύνη για την αξιολόγηση των αιτημάτων ασύλου εμπίπτει σαφώς, ως αποτέλεσμα της νομοθεσίας, στα κράτη μέλη ( παράγραφος 64 ). Ένα από τα καθήκοντα του Frontex είναι να συνδράμει στις επιστροφές, αλλά δεν αναμένεται να επανελέγχει κάθε φάκελο και να επανεξετάζει κάθε απόφαση που λαμβάνεται. Δεδομένης της κατανομής των καθηκόντων μεταξύ των κρατών μελών και του Frontex, μια επιστροφή που πραγματοποιήθηκε από τον Frontex, η οποία στην πραγματικότητα δεν είναι συμβατή με το δίκαιο της ΕΕ, αλλά η οποία έγινε καλή τη πίστη, και ακολουθώντας προφανώς νόμιμες οδηγίες, χωρίς τίποτα στις περιστάσεις που θα έπρεπε έχουν προκαλέσει υποψίες, πιθανότατα δεν θα ήταν μια αρκετά σοβαρή παραβίαση.
Από την άλλη πλευρά, αυτό δεν ισοδυναμεί με μια γενικευμένη άμυνα «απλώς ακολουθώντας εντολές». Ένα από τα καθήκοντα του Frontex είναι να παρακολουθεί τις αναγκαστικές επιστροφές υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ενδέχεται να υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες ένας εύλογα ικανός και υπεύθυνος πράκτορας της Frontex θα μπορούσε ή θα έπρεπε να γνωρίζει ότι μια απέλαση ήταν προβληματική και πιθανώς παράνομη. περίπτωση θα υπήρχε ευθύνη να ελεγχθεί ή τουλάχιστον να τεθεί το θέμα. Εάν οι αρχές των κρατών μελών πουν «πετάξτε αυτούς τους τύπους σε ένα αεροπλάνο για τη Συρία. Μπορεί να είναι αντίθετο με το νόμο, αλλά αν το κάνουμε γρήγορα ίσως κανείς δεν θα το προσέξει», τότε όλα τα επιχειρήματα στον κόσμο για «μόνο τεχνική υποστήριξη» δεν θα έσωζαν τον Frontex από την ευθύνη. Το ερώτημα είναι πού βρίσκεται η γραμμή μεταξύ αυτών των άκρων και σε ποια πλευρά αυτής της γραμμής βρισκόταν αυτή η υπόθεση.
Frontex: αθώοι βοηθοί ή υπεύθυνοι ειδικοί;
Το πραγματικό ζήτημα στο οποίο στρέφεται η παρούσα υπόθεση –και το οποίο θα πρέπει να ανατεθεί στο Γενικό Δικαστήριο να εξετάσει κατά την απόφαση της προσφυγής– είναι επομένως πόσα γνώριζε ο Frontex για αυτές τις απελάσεις και αν γνώριζαν, ή μπορούσαν, ή έπρεπε, να γνωρίζουν , ότι ενεργούσαν κατά παράβαση του διεθνούς και κοινοτικού δικαίου. Αυτό θα απαιτήσει εκτεταμένη έρευνα των γεγονότων και των συνθηκών γύρω από την απέλαση και τη λειτουργία του Frontex στην Ελλάδα.
Το νομικό πλαίσιο για αυτήν την έρευνα δεν θα είναι μόνο ο νόμος για την εξωσυμβατική ευθύνη και ο νόμος για το άσυλο και τη μη επαναπροώθηση, αλλά και οι διατάξεις του κανονισμού 1612/2016 , ο κανονισμός που διέπει τότε τον Frontex (τώρα έχει αντικατασταθεί με τον κανονισμό 2019/1896 ). Αυτός ο κανονισμός δίνει μια εικόνα της ειδικής φύσης, των αρμοδιοτήτων και της υποχρέωσης του Frontex, τα οποία σχετίζονται όλα με το τι μπορεί εύλογα να αναμένεται από αυτόν, και συνεπώς με το εάν μια παράβαση του νόμου είναι αρκετά υπαίτια ώστε να είναι «αρκετά σοβαρή».
Το Γενικό Δικαστήριο αναφέρθηκε όντως σε μία διάταξη αυτού του κανονισμού (παράγραφος 66), το άρθρο 42, παράγραφος 1, η οποία φάνηκε ότι αντανακλούσε τον δευτερεύοντα ρόλο του Frontex και την αποκλειστική ευθύνη της Ελλάδας για τις αγωγές ασύλου:
Όταν τα μέλη των ομάδων [Frontex] δραστηριοποιούνται σε κράτος μέλος υποδοχής, αυτό το κράτος μέλος ευθύνεται σύμφωνα με την εθνική του νομοθεσία για οποιαδήποτε ζημία προκληθεί από αυτά κατά τις δραστηριότητές τους.
Η χρήση αυτής της διάταξης υποδηλώνει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν είχε διαβάσει, ή τουλάχιστον δεν είχε κατανοήσει, το υπόλοιπο του κανονισμού. Η παραπάνω διάταξη προορίζεται σαφώς –όπως δείχνει η αναφορά της στην εθνική νομοθεσία– να διέπει περισσότερες καθημερινές καταστάσεις, όπως το φορτηγό Frontex που χτυπά το αυτοκίνητο ενός αμάχου, διασφαλίζοντας ότι ο τοπικός πληθυσμός έχει πρόσβαση σε ένα τοπικό δικαστήριο για να αντιμετωπίσει τις καθημερινές του καταγγελίες και δεν θα χρειάζεται να πηγαίνει στο Λουξεμβούργο για κάθε μικρή αδικοπραξία που διαπράττει ένας υπάλληλος της Frontex. Αντίθετα, δεν έχει σκοπό να υποδηλώσει ότι ο Frontex δεν έχει αυτόνομη ευθύνη ή να αποκλείσει τη δική του ευθύνη, όπως καθιστούν σαφές άλλες διατάξεις, όπως το άρθρο 60 παράγραφος 3·
Σε περίπτωση εξωσυμβατικής ευθύνης, ο Οργανισμός [Frontex] αποκαθιστά, σύμφωνα με τις κοινές γενικές αρχές της νομοθεσίας των κρατών μελών, κάθε ζημία που προκαλείται από τις υπηρεσίες του ή από το προσωπικό του κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους.
και ίσως το πιο εντυπωσιακό εδώ, μια πρόταση στο άρθρο 28 παράγραφος 3:
| Τα συμμετέχοντα κράτη μέλη και ο Οργανισμός διασφαλίζουν ότι ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η αρχή της μη επαναπροώθησης και η αναλογική χρήση των περιοριστικών μέσων διασφαλίζονται καθ' όλη τη διάρκεια της επιχείρησης επιστροφής |
Ο Frontex έχει αναμφισβήτητα υποχρέωση να διασφαλίζει ότι οι ενέργειές του είναι σύμφωνες με τη νομοθεσία περί μη επαναπροώθησης και μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνος όταν δεν είναι. Αναμένεται να κατανοήσει αυτόν τον νόμο και να γνωρίζει εάν εφαρμόζεται σωστά και να λάβει μέτρα εάν όχι. Άλλες διατάξεις του κανονισμού αναφέρονται στην παρακολούθηση της συμμόρφωσης με τα θεμελιώδη δικαιώματα, στην υποχρέωσή του να εγείρει το ζήτημα εάν έχει ανησυχίες και στην ειδική υποχρέωση όλων των μελών της ομάδας του Frontex να σέβονται το διεθνές και ευρωπαϊκό δίκαιο (βλ. π.χ. άρθρα 8, 14, 28 , 29, 34 και 40 του κανονισμού ). Ο Frontex μπορεί να παρέχει τεχνική βοήθεια και μπορεί να ενεργεί σε υποστηρικτικό ρόλο ενώ τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν την ηγεσία, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι είναι παθητικός ή αδαής. Αντίθετα, ο κανονισμός τον απεικονίζει ως μια οργάνωση εμπειρογνωμόνων, εκεί για να βεβαιωθεί ότι τα κράτη μέλη κάνουν τα πράγματα σωστά, έναν σύμβουλο, έναν ελεγκτή, έναν επόπτη, τον εκπρόσωπο της ΕΕ στον τομέα, κατά μία έννοια «οι ενήλικες στην αίθουσα».
Επιτρέπεται η Frontex να κάνει τα στραβά μάτια;
Τα πράγματα δεν φαίνονται καλά για τη Frontex. Δεδομένου ότι η αμφίβολη νομιμότητα πολλών ενεργειών στα σύνορα της Ευρώπης είναι θέμα κοινής γνώσης, και βεβαίως μεταξύ εκείνων που βρίσκονται στο πεδίο, η τυφλή τυφλή τυφλή τήρηση των οδηγιών της Ελλάδας χωρίς αμφιβολία δεν είναι συμβατή με μια γνήσια δέσμευση –όπως υποχρεούται να έχει ο Frontex– για υπακοή ο νόμος. Οποιοσδήποτε οργανισμός λαμβάνει σοβαρά υπόψη τον κανονισμό 1612/2016 ή το νόμο για το άσυλο ή τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων είναι υποχρεωμένος, στην τρέχουσα κατάσταση του κόσμου, να ακολουθεί κριτική και προληπτική προσέγγιση σε οποιεσδήποτε οδηγίες δίνονται από ένα κράτος μέλος. Σε αντίθετη περίπτωση θα οδηγηθούν σε παραβιάσεις του νόμου οι οποίες, δεδομένης της προβλεψιμότητας και των συνεπειών τους, θα είναι αρκετά σοβαρές.
Το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων πρέπει τώρα να λύσει αυτό το χάος κατά την έφεση, γιατί φαίνεται αναπόφευκτο να γίνει έφεση και σίγουρα θα έπρεπε. Η ιδέα του Γενικού Δικαστηρίου ότι η έλλειψη αιτιώδους συνάφειας αρκεί για την απόρριψη της υπόθεσης είναι χωρίς νομική ή λογική βάση, σύγχυση αρμοδιοτήτων με αιτίες. Αντιθέτως, είναι σαφές ότι ο Frontex (από κοινού) ενήργησε κατά τρόπο που προκάλεσε βλάβη και, ως εκ τούτου, είναι αναπόφευκτο να εξεταστεί η ουσιαστική νομιμότητα των πράξεών του και όσα γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει. Αυτό μπορεί να είναι ανεπιθύμητο για τα κράτη μέλη, αλλά δεν είναι δουλειά των δικαστηρίων να κάνουν τους πολιτικούς ευτυχισμένους. Το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θα ήθελε να έχει κατά νου ότι, ενώ οι ζωές και το μέλλον των ανθρώπων είναι τα πιο σημαντικά ζητήματα που διακυβεύονται εδώ, η αξιοπιστία και η νομιμότητα του δικαστικού συστήματος της ΕΕ διακυβεύονται επίσης.