Αφού εκατομμύρια άνθρωποι κατέφυγαν στην ΕΕ μετά την εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, η οδηγία 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου ενεργοποιήθηκε για πρώτη φορά μετά από περισσότερα από 20 χρόνια. Η προσωρινή προστασία σχεδιάστηκε για την προστασία όχι μόνο των Ουκρανών υπηκόων και των μελών των οικογενειών τους, αλλά και των ατόμων που αναγνωρίζονται ως ανιθαγενείς και των ατόμων στα οποία παρέχεται διεθνής προστασία στην Ουκρανία (βλ. άρθρο 2 της εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου 2022/382 ). Ωστόσο, όταν αναγκάζονται να φύγουν, αυτές οι ιδιαίτερα ευάλωτες κατηγορίες αντιμετωπίζουν φραγμούς στην προστασία στην ΕΕ. Τα έγγραφα αυτών των ατόμων ενδέχεται να μην αναγνωρίζονται από τα κράτη μέλη ή ενδέχεται να μην διαθέτουν τα έγγραφα που απαιτούνται για τους υπηκόους τρίτων χωρών. Τα κράτη ενδέχεται να επιμείνουν στους αιτούντες άσυλο και τους πρόσφυγες να προσκομίσουν την εθνική ταυτότητα της χώρας καταγωγής τους, την οποία κατέχουν οι αρχές στην Ουκρανία: δεν μπορούν να ταξιδέψουν για να την ανακτήσουν (λόγω έλλειψης ταξιδιωτικών εγγράφων).
Πολλοί αιτούντες άσυλο που βρέθηκαν στην Ουκρανία όταν ξέσπασε ο πόλεμος μεγάλης κλίμακας περίμεναν για μήνες ή χρόνια για μια απόφαση λόγω της δυσλειτουργικής διαδικασίας ασύλου της Ουκρανίας. Ενώ τα άτομα με έγγραφα διεθνούς προστασίας περιλαμβάνονται ρητά στο πεδίο της προσωρινής προστασίας, τα άτομα που ζητούσαν άσυλο είναι πολύ λιγότερο πιθανό να προστατεύονται. Δεν περιλαμβάνονται συγκεκριμένα στο πεδίο εφαρμογής: μάλλον, τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν να προσφέρουν προσωρινή προστασία σε άτομα που διέμεναν νόμιμα στην Ουκρανία και δεν μπορούν να επιστρέψουν ασφάλεια στη χώρα τους (ή μπορούν αντ' αυτού να προσφέρουν «επαρκή προστασία βάσει της εθνικής νομοθεσίας» – Άρθρο 2( 2) της Απόφασης 2022/382 του Συμβουλίου). Για τους λόγους αυτούς, ορισμένοι αιτούντες άσυλο έχουν λάβει προσωρινή προστασία, αλλά οι περισσότεροι έχουν ανακατευθυνθεί στη διαδικασία ασύλου ή παραμένουν χωρίς καθεστώς.
Η προσωρινή προστασία διαρκεί επί του παρόντος έως τις 4 Μαρτίου 2025. Μετά την ημερομηνία αυτή, οι κάτοχοι προσωρινής προστασίας πρέπει είτε να έχουν πρόσβαση σε άλλο νομικό καθεστώς στο κράτος μέλος της ΕΕ στο οποίο διαμένουν είτε να επιστρέψουν στην Ουκρανία εάν –και μόνο εάν– οι εχθροπραξίες έχουν λήξει (άρθρο 21 του Συμβουλίου Οδηγία 2001/55/ΕΚ ). Οι μη Ουκρανοί πρόσφυγες και αιτούντες άσυλο, ακόμη και αν έχουν λάβει προσωρινή προστασία μέχρι στιγμής, κινδυνεύουν να αποκλειστούν από τα εθνικά καθεστώτα που προσφέρονται όταν λήξει η Οδηγία 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου . Επιπλέον, κινδυνεύουν να επιστραφούν στη χώρα καταγωγής τους ή στην Ουκρανία (ενώ η σύγκρουση συνεχίζεται) ή να κρατηθούν υπό κράτηση. Όσοι δεν κατάφεραν να λάβουν προσωρινή προστασία βρίσκονται σε μια ακόμη πιο τρομακτική κατάσταση: μπορεί να είναι χωρίς έγγραφα ή να μην μπορούν να έχουν πρόσβαση σε διαδικασία ασύλου. Επί του παρόντος, δεν έχει ανακοινωθεί καμία προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ που θα προσφέρει εναρμονισμένο και διαρκές νομικό καθεστώς στα περίπου τέσσερα εκατομμύρια άτομα που προστατεύονται επί του παρόντος με προσωρινή προστασία.
Σε αυτό το ιστολόγιο, διερευνούμε πώς τέσσερις πιθανές επιλογές σε όλη την ΕΕ για το καθεστώς μετά το TPD θα επηρεάσουν τα δικαιώματα των αιτούντων άσυλο και των προσφύγων που έφυγαν από την Ουκρανία (τόσο εκείνων που επωφελούνται από προσωρινή προστασία όσο και εκείνων που δεν έλαβαν προσωρινή προστασία).
Τέσσερις επιλογές για προστασία μετά το TPD
Για την προστασία των μη Ουκρανών προσφύγων και αιτούντων άσυλο από επαναπροώθηση και βλάβη, υπάρχουν διάφορες επιλογές για να διασφαλιστεί η νόμιμη παραμονή τους σε κράτος μέλος της ΕΕ μετά τη λήξη της Οδηγίας 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου . Αυτές οι τέσσερις επιλογές ισχύουν τόσο για Ουκρανούς όσο και για μη Ουκρανούς, αλλά πρόκειται για μη Ουκρανούς πρόσφυγες και αιτούντες άσυλο.
Πρώτον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ισπανική Προεδρία έθεσαν τη δυνατότητα περαιτέρω κατά ένα έτος παράτασης της Οδηγίας 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου μετά το 2025. Στο σημείο αυτό, τόσο η ΕΚ όσο και η ισπανική προεδρία το έχουν συζητήσει σε δημόσιες συνεδριάσεις, αλλά δεν το έχει προτάθηκε γραπτώς. Ωστόσο, το άρθρο 4 της οδηγίας 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου δεν αφήνει καμία αμφιβολία ότι η τρέχουσα μέγιστη διάρκεια της προσωρινής προστασίας είναι 3 έτη. Το καθεστώς προστασίας έχει παραταθεί δύο φορές και το όριο των τριών ετών θα συμπληρωθεί τον Μάρτιο του 2025. Εάν πρόκειται για περαιτέρω παράταση της προσωρινής προστασίας για τον σεβασμό του κράτους δικαίου, η ΕΕ θα χρειαστεί να τροποποιήσει την οδηγία 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου ( νομοθεσία που χρονολογείται από το 2001) για την αύξηση της μέγιστης δυνατής διάρκειας του καθεστώτος Προσωρινής Προστασίας (για παράδειγμα, μέχρι το τέλος των εχθροπραξιών στην Ουκρανία). Δεδομένου ότι κάτι τέτοιο θα επεκτείνει τη διάρκεια προστασίας οποιουδήποτε άλλου μελλοντικού πληθυσμού που προστατεύεται από το TPD (και υπάρχει κάποια πολιτική επιφυλακτικότητα στο «άνοιγμα των θυρών» σε πιο εκτεταμένη προστασία), αυτό το σενάριο μπορεί να θεωρηθεί εξαιρετικά απίθανο.
Πιο συναφές, ωστόσο, οποιαδήποτε περαιτέρω παράταση της προσωρινής προστασίας θα κέρδιζε μόνο χρόνο για την εξεύρεση βιώσιμων λύσεων για τους εκτοπισμένους. Αυτή η προστασία παραμένει προσωρινή. Επιπλέον, οποιαδήποτε περαιτέρω επέκταση του TPD θα έκανε ελάχιστα στους μη Ουκρανούς που εγκατέλειψαν την Ουκρανία αλλά δεν επωφελούνται από την προσωρινή προστασία.
Δεύτερον, οι μη Ουκρανοί πρόσφυγες και αιτούντες άσυλο με προσωρινή προστασία μπορεί να επιδιώξουν πρόσβαση σε εθνικά νομικά καθεστώτα στα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων των θεωρήσεων και αδειών προσωρινής ή μόνιμης διαμονής (π.χ. βάσει εργασίας ή σπουδών). Οι αιτούντες άσυλο και οι πρόσφυγες είναι απίθανο να έχουν πρόσβαση σε άδειες εργασίας ή σπουδών και, ως εκ τούτου, κινδυνεύουν να αποκλειστούν από την προστασία και τα δικαιώματα. Το ίδιο μπορεί να ειπωθεί και για άλλες ευάλωτες ομάδες, όπως οι ηλικιωμένοι, τα άτομα με αναπηρίες, τα άτομα με προβλήματα ψυχικής υγείας και οι ανήλικοι. Αν και οι ανθρωπιστικές άδειες είναι δυνατές σε εθνικό επίπεδο, αυτό θα δημιουργούσε ένα δυνητικά τεράστιο φάσμα διαφορετικών προστασιών και αδειών από κράτος σε κράτος. Επιπλέον, οι κάτοχοι προσωρινής προστασίας απολαμβάνουν σήμερα ένα ευρύ φάσμα δικαιωμάτων βάσει της οδηγίας 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου . Το επίπεδο προστασίας και των δικαιωμάτων που προσφέρουν τα εθνικά νομικά καθεστώτα μπορεί να είναι χαμηλότερο από αυτό που προσφέρει η προσωρινή προστασία. Επιπλέον, οι μη Ουκρανοί πρόσφυγες και αιτούντες άσυλο αντιμετωπίζουν ανεπαρκή αναγνώριση των ουκρανικών εγγράφων τους από ορισμένα κράτη μέλη και τα άτομα που δεν διαθέτουν τα διαβατήρια των χωρών καταγωγής τους ενδέχεται να μην μπορούν να αποδείξουν το δικαίωμά τους διαμονής (π.χ. η Γερμανία και η Ολλανδία έχουν απαιτήσει διαβατήρια , παρά το γεγονός ότι οι ουκρανικές αρχές διατηρούν τα διαβατήρια πολλών αιτούντων άσυλο και προσφύγων).
Μια τρίτη, πιο συνεκτική επιλογή, θα ήταν η τροποποίηση της οδηγίας για τους μακροχρόνιους κατοίκους ( οδηγία 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου ), όπως έχει ήδη προταθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες και τους Εξόριστους (ECRE) . Το ECRE καλεί τους συννομοθέτες της ΕΕ να καταστήσουν προσιτό το καθεστώς μακροχρόνιας διαμονής μετά από τρία χρόνια νόμιμης και συνεχούς διαμονής (σε αντίθεση με την τρέχουσα απαίτηση πενταετίας) και να αναγνωρίσουν τον χρόνο που αφιερώνει ως κάτοχος του δικαιώματος προσωρινής προστασίας. Αυτό θα προσφέρει στους μη Ουκρανούς πρόσφυγες και αιτούντες άσυλο που έχουν προσωρινή προστασία, μαζί με όλους τους ανθρώπους που έφυγαν από την Ουκρανία στην ΕΕ, πρόσβαση σε πλήρη ένταξη και ίση μεταχείριση με τους υπηκόους όσον αφορά την πρόσβαση στα δικαιώματα. Ωστόσο, η διαπραγματευτική εντολή που συμφωνήθηκε από τα κράτη μέλη της ΕΕ στις 23 Νοεμβρίου 2023 δεν προωθεί την πρόσβαση στο καθεστώς για τους κατόχους ΤΠ. Ενώ το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε μια τριετή περίοδο αναμονής, το Συμβούλιο παραμένει πενταετές. Επιπλέον, « το κείμενο είναι σιωπηλό σχετικά με τον τρόπο μέτρησης του χρόνου που αφιερώνεται στην επικράτεια για άτομα που έχουν λάβει ή έχουν υποβάλει αίτηση για προσωρινή προστασία». Οι συννομοθέτες θα πρέπει να διορθώσουν αυτά τα ζητήματα και να καταστήσουν σαφές ότι οι κάτοχοι TP μπορούν να έχουν πρόσβαση στο Long-Term Residence. Πρέπει επίσης να διασφαλίσουν ότι δεν υπάρχει κενό μεταξύ της λήξης της προσωρινής προστασίας και της έναρξης ισχύος των διατάξεων LTRD που ενδέχεται να προσφέρουν διαρκές καθεστώς για άτομα που εγκατέλειψαν την Ουκρανία. Επί του παρόντος, ένα κενό 13 μηνών ή περισσότερο κινδυνεύει να αφήσει τους ανθρώπους σε κενό. Ακόμη και αν το LTRD τροποποιηθεί ώστε να περιλαμβάνει κατόχους TP, θα πρέπει να σημειωθεί ότι δεν αποτελεί επιλογή για μη Ουκρανούς που δεν έλαβαν προσωρινή προστασία.
Μια τέταρτη, και ίσως πιο πολλά υποσχόμενη επιλογή, θα μπορούσε να είναι η προσφορά εκ πρώτης όψεως καθεστώτος πρόσφυγα στους κατόχους προσωρινής προστασίας. Αυτή η επιλογή είναι η πλέον εφικτή πολιτικά και θα παρείχε ένα καλό εύρος προστασίας (σε αντίθεση με τα εθνικά καθεστώτα, τα οποία είναι πιθανό να αποκλείουν πολλά άτομα) και ένα αξιοπρεπές επίπεδο προστασίας. Μια εκ πρώτης όψεως προσέγγιση χρησιμοποιείται σε καταστάσεις όπου ο προσδιορισμός της ατομικής κατάστασης είναι περιττός ή αδύνατος, για παράδειγμα, σε περιπτώσεις μετατόπισης μεγάλης κλίμακας. Ακολουθώντας μια συλλογική προσέγγιση (μια νέα πράξη της ΕΕ ή μια εσωτερική πράξη των κρατών μελών της ΕΕ), τα κράτη θα μπορούσαν ταυτόχρονα να αποφύγουν την κατάρρευση των συστημάτων ασύλου και τις βλαβερές συνέπειες της μακράς αναμονής για αποφάσεις ασύλου. Επιπλέον, θα μπορούσε να αποφύγει τον κίνδυνο κράτησης (που είναι ιδιαίτερα πιθανό να αντιμετωπίσουν οι μη Ουκρανοί αιτούντες άσυλο) παρακάμπτοντας μεμονωμένες διαδικασίες καθορισμού του καθεστώτος πρόσφυγα και τη σχετική επαλήθευση εγγράφων και ταυτοτήτων. Αυτή η επιλογή θα παρείχε καθεστώς σε εκείνους τους αιτούντες άσυλο και τους πρόσφυγες στους οποίους χορηγήθηκε προσωρινή προστασία: ωστόσο, έχουμε σημειώσει σε αυτό το άρθρο ότι ορισμένοι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν έχουν λάβει προσωρινή προστασία. Είναι απίθανο να χορηγηθεί συλλογικό άσυλο σε όλους όσους έχουν εγκαταλείψει την Ουκρανία, δεδομένων των προκλήσεων όσον αφορά την απόδειξη του καθεστώτος στην Ουκρανία. Αντιθέτως, προβλέπουμε ότι μια εκ πρώτης όψεως προσέγγιση θα ισοδυναμούσε με τη «μεταφορά» των κατόχων TP στο καθεστώς του πρόσφυγα. Έτσι, οι μη Ουκρανοί που διέφυγαν από την Ουκρανία θα υπόκεινται σε ατομική αξιολόγηση.
συμπέρασμα
Η εύρεση ανθεκτικών λύσεων για άτομα που εγκατέλειψαν την Ουκρανία μετά τη λήξη της προσωρινής προστασίας είναι ένα πολύπλοκο και πιεστικό παζλ που πρέπει να λυθεί. Οι πρόσφυγες και οι αιτούντες άσυλο που διέφυγαν από την Ουκρανία στην ΕΕ βρίσκονται σε κατάσταση αυξημένης ευαλωτότητας και κινδυνεύουν να ξεπεράσουν τα κενά καθώς καθορίζονται νέα καθεστώτα. Αυτά τα άτομα κινδυνεύουν ήδη να στερηθούν το καθεστώς, την προστασία, τα δικαιώματα και τις υπηρεσίες, καθώς πολλοί βρίσκονται στο περιθώριο της προσωρινής προστασίας που προσφέρει η ΕΕ. Το τέλος του καθεστώτος προσωρινής προστασίας κινδυνεύει να τους φέρει σε νομικό κενό και να τους εκθέσει σε κράτηση και απέλαση.
Όταν λήξει η προσωρινή προστασία το 2025, θα προσφερθούν εθνικές άδειες για την τακτοποίηση της παραμονής των ατόμων που εγκατέλειψαν την Ουκρανία. Ωστόσο, οι ευάλωτες ομάδες – συμπεριλαμβανομένων των αιτούντων άσυλο και των προσφύγων – είναι απίθανο να είναι επιλέξιμες για άδειες εργασίας ή σπουδών και τα ανθρωπιστικά καθεστώτα θα διαφέρουν από κράτος σε κράτος. Εάν τα καθεστώτα για τους πρώην κατόχους προσωρινής προστασίας καθορίζονται κατά τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, προβλέπουμε ότι οι αιτούντες άσυλο και οι πρόσφυγες είτε θα ανακατευθυνθούν στη διαδικασία ασύλου είτε θα αφεθούν χωρίς έγγραφα, και ως εκ τούτου θα εκτεθούν σε αβεβαιότητα, επισφάλεια, εκμετάλλευση, ακόμη και εμπορία. Προτείνουμε ότι μια εναρμονισμένη προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ θα βοηθούσε στην αποτροπή της κατακερματισμένης και αποκλίνουσας πρακτικής σε ολόκληρη την ΕΕ και στη διασφάλιση της προστασίας των ευάλωτων ομάδων.
Η αξιολόγηση όλων των πιθανών επιλογών για νόμιμη παραμονή, με έμφαση σε εναρμονισμένες λύσεις σε επίπεδο ΕΕ, θα πρέπει να αποτελεί προτεραιότητα για την τρέχουσα τριάδα της Προεδρίας του Συμβουλίου – Ισπανία, Βέλγιο και Ουγγαρία – την Επιτροπή, και όλους τους φορείς προστασίας, όπως οι διεθνείς και εθνικές ΜΚΟ. Οι υπεύθυνοι λήψης αποφάσεων στην ΕΕ πρέπει να δράσουν για να αποφευχθεί ο κατακερματισμός των καθεστώτων που θα έθετε σε κίνδυνο ευάλωτες ομάδες, συμπεριλαμβανομένων των προσφύγων και των αιτούντων άσυλο που έφυγαν από την Ουκρανία. Σε αυτό το ιστολόγιο, αξιολογήσαμε την προστασία μέσω της αναδιατυπωμένης Οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου και μιας συλλογικής προσέγγισης για το άσυλο ως δύο πιθανά ευνοϊκά αποτελέσματα. Ωστόσο, μπορεί να χρησιμοποιηθεί μια σειρά επιλογών για την προστασία των ανθρώπων μετά το 2025. Η εστίαση θα πρέπει να είναι στη διασφάλιση (τουλάχιστον) των ίδιων προτύπων δικαιωμάτων και δικαιωμάτων που προσφέρει η οδηγία 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου και καλύπτοντας τις ίδιες ομάδες όπως τώρα .